衢江民政

专  刊

第8期

衢州市衢江区民政局办公室          二〇一二年七月二十六日

衢江区生态墓地建设管理工作调研报告

刘峰明

    “十一五”期间，我区的殡葬管理工作在区委、区政府的正确领导下，在各级党委、政府的高度重视和上级业务主管部门的积极配合下，紧紧围绕“生态立区”的战略目标，结合新农村建设，我局对生态墓区建设、生态葬法的推行高度重视，将其作为深化殡葬改革，推进衢江民政事业发展的重要任务，使我区殡葬改革工作进入了一个新的发展时期。通过全区上下的共同努力，生态墓葬在全区全面推开。但目前存在着生态墓地后期管理难的问题亟待解决。为此，我们对如何抓好我区的生态墓地管理问题进行了调研。现就此浅谈自己的看法。

    一、目前的现状

    衢江区辖21个乡镇（街道）271个行政村，总人口40万，其中农业人口37万。自1999年4月推行殡葬改革以来，在各级领导的关心和支持下，全区的殡葬改革工作进展顺利。一是全区遗体火化率一直保持在100%，体现了人们群众的观念认识有了明显的转变和提高。二是清理历史旧坟、治理“青山白化”工作取得初步成效，全区生态面貌发生明显改变，人居条件得到有效改善。三是葬法葬礼改革稳步推进，节俭、文明、健康、科学的丧葬新风尚逐步形成。到目前，全区271个行政村建成了生态公墓，建成率达100%。随着殡葬改革的不断深化，遗体火化问题已逐步被广大群众所接受，但在葬法改革上，由于旧的丧葬习俗根深蒂固，从近两年实际工作的效果看，特别是生态墓区建设的推广，在各乡镇遭到了不同程度的阻力，工作压力大。

    1、生态墓地的入墓率偏低。据统计，2004年和2005年生态公墓的入墓率均在90%以上，2006年、2007年在85%左右，2008年为80%，2009年为78%，2010年为75%，2011年为75%。自2004年至今，全区未入墓的骨灰有354例（包括撒骨灰20例）。调查结果表明，自推行生态葬法以来，由于群众对生态葬法难以接受，丧户心存侥幸，致使骨灰入墓率逐年偏低。

    2、生态墓地内超标准建坟现象时有发生。实行葬法改革，其根本目的在于改革旧的丧葬习俗，节约有限的土地资源，净化人们的生活和居住环境，提高人们的生活质量。推行生态墓区建设，实际上是保护生态环境，消灭“青山白化”现象。但是，不少丧户并不理解：（1）在生态墓地内按老式葬法建坟；（2）要“竖碑立传”，把生态墓碑竖葬；（3）按生态墓规格，高离地面安葬；（4）老式墓碑，生态葬法。（5）坟面贴瓷砖，坟前浇筑水泥地。曾经检查过个别村，前面三、四穴坟都按生态墓标准安葬的，可后面紧跟着四、五穴全走了样，一个比一个大，一个比一个高，形成了新的攀比。通过调查，葬入生态公墓的占全区死亡人数的82%，葬入原公益性墓地的占全区死亡人数的18%。少数村生态墓地建造了亭子墓、椅子墓、栏杆墓，占地面积较大，有些村不再执行墓地建设“四统一”的规定（即统一规划、统一规格、统一建造、统一管理），任由丧户自行选址建造墓穴。等等这些现象，都给生态墓地管理造成一定的难度。

    3、乱葬滥埋现象在个别地方还存在。有少数的村，生态墓地建好了骨灰不安葬，而让丧户随意埋随意葬，在房前屋后、自家的自留地等《条例》明文规定禁止的区域建起了大坟，使生态墓地成了摆设，应付上级检查。到目前全区仍有少数村有乱葬乱埋现象,较为严重的是个别城郊村出现新葬坟墓，严重影响了新区的市容，个别乡镇的村在省道旁安葬坟墓，造成了“三沿五区”出现新坟，给周边造成了不良的影响。这样既消耗了财力，又浪费了土地，更给周边的乡镇、村带来极坏的影响，严重阻碍了殡葬改革的推进。

    二、现状存在的主要问题

    1、对葬法改革的认识有差距，观念有待于进一步转变。现行的葬法改革，群众难以接受，没有从深层次去理解其意义和重要性，对为什么要实行改革这一问题，没有搞清楚。认为我们这里土地多得是，何必要这样呢，甚至有些乡镇、村干部也存在“重火化，轻安葬”的思想，有的说“火化了就行了，他们爱怎么葬就怎么葬吧，能占多少土地？非搞什么碑小、平放、牛都要踩掉的生态葬法”，“原来0.7平方的葬法不是很好吗”等等。分析其原因，有以下几点：一是观念未改变。几千年的丧葬陋习在他们脑子里已根深蒂固，传统的、封建迷信的思想一时难以改变。看风水、选日子等给殡葬改革的进一步深化，带来很大阻力。二是认识未跟上。由于改革步伐的加快，原本觉悟较低的百姓，一时难以经受。就拿衢江区来说吧，自1999年到现在13年时间，从土葬建大坟到推行生态墓葬，已经历了3次改革。三是原有墓地的影响。2000年，衢江区为规范村级公墓，村村建立了公益性墓地，集体经济好的村统一预建空穴，规划了几十年的墓穴用地，还不到几年又改成了生态葬法，认为资源浪费了，财力也难以承受。四是资金问题。资金是制约建设农村公益性墓地发展的突出问题，以村建设一个公益性墓地为例，所有山地、林地都分到每户家庭了，征地要用钱、请挖掘机开条带要用钱、基础硬化要用钱、绿化要用钱。建设一个标准的公墓至少要10万元以上。村级财政根本无力用于兴办公益事业。有些乡村虽早建有公益性墓地，但由于公益性墓地缺乏资金投入和长远规划，致使部分村相继出现墓地不足，死亡人员骨灰无处安葬，主要原因是2004年全区推行生态葬法后，乡村公益性公墓一直没有收成本及管理费用，没有造血功能，生态公墓规模小、档次低，由于乡镇街道、村级没有财力投入，只能维持3--5年的骨灰安葬，导致了生态公墓严重不足，因此现在已有不少的村生态墓地已用完，需要新的规划用地。全区目前有三分之一村的生态公墓已用完，迫切需要新建生态公墓。五是生态墓区环境的影响。按照生态墓葬的标准，生态墓地应给人一个优雅、舒适、美观的环境，关键是体现生态与自然和谐，而有些生态墓地杂草丛生，排列混乱，甚至无路上坟，根本不象是块墓地，使群众有了印象上的差异。这是生态葬法管理难的原因之一。

    2、现有的殡葬法规尚不能完全满足葬法改革的需要。在改革开放和社会主义市场经济体制逐步完善的今天，为适应市场竟争的需要，作为国家行政事务中重要的殡葬管理，已经由过去简单的政策运用和行政命令向依法管理转变，这无疑是对殡葬立法工作提出了更高的要求。从现在的实际情况看：一是殡葬立法的效力层级较低。还没有以法律形式来专门规范殡葬事务，到目前还是运用1997年由国务院颁布的行政法规《殡葬管理条例》。这与我国殡葬改革的范围广、任务重、意义大、步伐快的实际不相符，更与推行葬法改革相差甚远，导致殡葬管理的执法力度不足，实际效果差。二是法规执行难，民政部门执法队伍不健全，同时执法也受到各种形式的干扰。三是推行葬法改革缺乏依据，难以依法行政。由于旧的丧葬习俗的影响和老百姓法制意识的增强，如果没有健全的和可操作性强的法律、法规依据，单凭行政规章来约束，葬法改革就难以推进。

    3、殡葬工作机制不健全，殡改宣传、监督、检查和行政管理手段与殡改任务不相适应。殡葬改革是一项复杂的社会工作，涉及面广，政策性强，工作难度大。推动和深化殡葬改革，政府是主导，社会是基础，管理部门是关键。一是殡改经费严重不足。要推行葬法改革，需要一个过程，宣传、监督、检查、推行等等手段都需要足够的资金保障。二是缺乏执法手段。它需要建立一支既健全又稳定的殡葬执法队伍，单靠殡管人员难以达到效果。三是基层殡葬信息网络不健全，殡葬改革缺乏有效的社会监督。这项工作需要全社会监督，单靠民政部门是不行的。如果这些问题处理不好，不仅葬法改革难推动，而且还会带来负面影响。

    三、建议和对策

    加强对农村生态墓地的管理，是保证葬法改革深入进行的必要措施。在国家法律、法规滞后的情况下，能不能把我区生态墓区建设好、管理好、运作好，还需要解决几个问题。

    1、强化宣传教育，提高认识，切实转变观念。殡葬改革是一项以人为对象的工作，必须坚持以人为本的理念。要经常利用广播、电视、报纸、会议、横幅、标语等多种形式，加强移风易俗宣传教育，加强对实行葬法改革重要性的宣传，通过正反对比，使群众了解其意义，要做到家喻户晓。因为宣传教育是转变群众丧葬观念的重要手段，只有通过宣传教育，群众的认识才能到位，观念才能转变。从而，真正把政府的要求变成群众的自觉行动。

    2、积极探索，摆正位置，争取各级党委政府的重视支持和各有关部门的配合。殡葬管理工作涉及的部门多，工作难度大，仅靠民政一家是搞不好的，俗话说得好：“老大难，老大出来就不难。”只有党委政府把殡葬管理工作列入议事日程，实行“一把手工程”，建立完善的殡葬改革目标责任制，并加大对这项工作的资金投入。同时，各部门密切配合，通力协作，积极探索管理途径，发挥各自的职能作用，殡葬管理的各项工作才能得到落实。如生态墓区建设和林业部门挂钩，“三沿五区”坟墓整治和“千村示范，万村整治”挂钩等等。

    3、坚持建管并重，双轨齐下，努力做到生态墓区建设和生态葬法齐头并进。相比而言，生态墓区建设要比生态墓区管理容易得多，但单建不管，不是葬法改革的真正目的。一是加强宏观管理。生态墓区的规划，设置要合理，要使群众愿意接受，要切实站在群众的长远上看问题，做好工作，生态墓区要实行标准化建设，千万不要粗制滥造，要体现生态化、园林化，确实起到美化环境的作用。二是要建立长效管理机制，加强对墓区的管理。1、建立村殡改联络员制度，专门负责本村的殡葬事宜和墓地管理；2、将墓地管理列入村规民约，使丧户自觉遵守；3、将墓地管理与低保户、困难户等对象挂钩，组织老党员、老年人协会等活动相结合，参与墓地管理；4、实行人性化管理，变监督为服务，给重点户、困难户给予照顾；5、乡镇（街道）与村签订管理责任书，制订标准，规范管理。三是建立死亡人员的骨灰跟踪制度，对骨灰安葬实行全程跟踪。局里将殡仪馆每月提供的火化情况向各乡镇反馈，建立档案，各乡镇、村跟踪骨灰去向，及时掌握情况，督促丧户将骨灰葬入生态墓地进行生态葬法，从源头制止违规行为的发生。四是坚持说服与教育相结合的依法行政。殡改工作涉及千家万户，是一个敏感性很强的社会问题，殡改问题处理不好，直接影响群众的情绪，关系到社会的稳定。在目前新的《条例》还没有出台的情况下，要根据省、市、区的文件精神，加强宣传引导，使群众自觉遵守，在处理具体问题时，应该沉着冷静，尽量通过摆事实讲道理，做深入细致的思想教育工作，及时纠正错误。对违反《条例》规定的，要加大执法力度，坚持依法行政，坚决予以查处。

签发：黄良诚                          编校：郑文正