《关于印发进一步加强车辆超限超载长效管理工作意见的通知》评估报告
 
《关于印发进一步加强车辆超限超载长效管理工作意见的通知》（甬政发【2011】144号，以下简称《通知》）已实施近5年。为全面分析《通知》的执行情况，科学地评价其立法技术、立法内容、实施绩效，根据市政府《关于开展行政规范性文件评估工作的指导意见》(甬政发 【2013】114号)和市政府法制办《市法制办关于组织开展2016年度市政府行政规范性文件评估工作的通知》（甬府法发【2016】7号）文件要求，2016年3月至8月，市交通委组织对《通知》进行了立法后评估。现形成评估报告如下:
一、评估的基本情况
    （一）学习文件精神，制定评估计划。2016年3月中下旬，市交通委组织人员认真学习市政府和市府法制办相关文件精神，根据《通知》发布时间和实际执行情况，制定了《通知》评估计划，明确了评估时间、原因、责任处室和联系人。
（二）成立评估小组，加强组织保障。2016年4月，按照评估要求，3月份市交通委制定了评估工作方案，成立了由市交通委、市公路局组成的评估小组。
（三）分解具体工作，落实评估责任。评估日常工作由市交通委法规处牵头负责，评估工作的整个进程均邀请法学专家、法律顾问参与。评估小组于2016年5月组织收集整理相关法律法规、政策文件；6月中旬开展近年来全市公路综合治超实施情况调研；7月组织相关部门、货运企业、货物源头企业、货运车辆驾驶人召开座谈会。具体评估工作委托宁波大学法学院实施。
二、立法质量总体评价
《通知》为解决宁波市公路管理部门“一家治超”、监管和执法效率不高等实际问题，按照“政府主导、部门联动，立足源头、标本兼治、依法严管、联防联治，规范行为、追究责任”的总体要求，明确了相关职能部门的职责，确立了政府领导、各部门齐抓共管的长效管理工作机制。《通知》自制定以来，得到了各级政府和相关职能部门的认真遵守和执行，确保了治超工作持续稳定地开展，基本建立起了规范、公平、有序的道路运输市场，确保了道路设施完好和道路交通安全，降低了车辆超限超载引起的交通事故。该规范性文件已实现预期目的。
从立法技术看，《通知》条款设置的逻辑结构较严密，条文表述简洁清晰，立法用语符合立法技术规范。从合法性看，《通知》依据《中华人民共和国公路法》、《公路安全保护条例》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国安全生产法》、《城市道路管理条例》等法律法规起草制定，其内容均符合上位法相关规定、与上位法不存在任何冲突，且结合本市实际对制度实施予以补充和细化。从合理性看，各级政府及相关职能部门行使的权力与承担责任一致，公民权利与义务对等；行政管理措施均为实现行政目的的必要、可行手段，权力行使程序符合公开、公平、公正的要求。从操作性看，《通知》在全面梳理公路安全、道路交通安全和安全生产等法律法规基础上，建立了治超组织领导体制、确立了各部门联动的长效管理工作机制、理清了各职能部门的具体职责、强化了执法监督和考核的各项工作措施，落实了目标责任制和责任追究制。《通知》能有效地解决当时存在的部门职责不清、执法效率不高的具体问题，各项制度、措施均具有较强的针对性，工作机制健全完备、程序简捷便民；文字表述规范准确。总体上看，该《通知》在当时具有可操作性。
三、实施绩效评价
（一）执法工作机制更加协调。
《通知》梳理了治超部门的职责，建立了部门联防联治的联动机制；市级成立了治超的组织领导和协调机构，各县（市）区相继建立了相应的长效管理机制；同时，还落实了地方政府一把手的主体责任和相关责任追究。这样，从体制机制上保障了治超工作的的长期有效和持续稳定地开展，促进了治超执法工作的协调有序。
市政府对治超发挥了综合协调和领导作用。例如，2012年11月20日，在北仑召开了全市道路治超工作现场会，对推进宁波治超工作起到了积极的作用。
同时，各县（市）区政府结合区域实际，大胆创新，积极探索建立和完善长效管理工作机制。例如，2012年3月北仑公路部门在当地政府的高度重视下，会同公安、城管、国土、住建、和安监等部门合力治超，使联合治超工作常态化，确保了治超工作长期有效和持续稳定地开展。市公路局与市道路运输管理局建立了宁波市公路违法超限运输车辆信息抄告处理长效协作机制。
（二）路面治超的执法力度进一步加大。
《通知》实施后，路面执法力度进一步加大，监管效率和执法效率均有提高。据统计，《通知》出台前的2011年底，全市检查出的超限运输车辆10975辆，共卸载150241.95吨，卸载率达到89.81%；累计收取罚没款20374375.00 元。而《通知》实施后的2012年底，全市检查出的超限运输车辆10189辆，共卸载180183.543吨，卸载率为90 %；共收取行政处罚罚没款20914415.00元。从数据对比可见，《通知》实施后，执法和监管力度呈上升趋势。2013年以来，坚持依法治超、源头治超，市县和部门联动，严厉查处违法超限车辆，共组织开展了16次全市“护路”集中治超专项行动，全市依法检查货运车辆161037辆，处理违法超限车辆6501辆，平均超限率为4.04%，卸载车辆5520辆，卸载126190.063吨，卸载率为85.3 %，共收取行政处罚罚没款166600955元。
由于路面治超的执法力度加大，公路车辆超限超载行为得到了有效遏制。通过三年治超行动，车辆超限率下降到10%以内；大货车超载引发的交通事故率在呈不断下降趋势，据交警部门数据统计，2012-2013年大货车交通事故发生率占总事故发生率依次为13.72%、12.25%。
（三）公路桥隧安全运行得到了一定程度的保护。
《通知》实施以来，由于执法工作机制的理顺和路面执法力度的加大，公路通行环境得以改善，公路养护成本有所降低，桥梁安全状况有所好转。根据2012—2015年《宁波市国省道桥梁定期检查总报告》分析， 2012-2015年1类、2类、3类、4类危桥分别新增15、13、13、11座；县道在2012-2015年中分别新增24、30、36、28座。总体上看，超限超载运输车辆行驶公路现象得到了一定程度的遏制，重载超限车辆的超限吨位以及超限率较整治前有所下降，公路桥隧得到了一定程度的保护，治超工作取得了阶段性成果。
四、存在的主要问题
如上所述，《通知》实施后，解决了过去存在的部门职责不明、联防联治机制缺失，主体责任未落实的主要问题，达到了当时规范制定的目的。但随着治超形势变化，科技手段的不断进步，以及治超工作机制的不断创新，该文件在实际执行中产生了如下问题：
（一）《通知》不能满足治超形势发展的新需要。
1.对非现场执法未作规定，使非现场执法的推行缺乏政策依据。
《通知》着眼于现场执法的长效监督管理机制建设，对非现场执法在当时尚无概念。而在公路治超现场执法具有如下弊端：一是现场执法易引发暴力抗法，甚至危及现场执法人员的人身安全；二是现场执法存在一定的廉政安全隐患；三是现场执法不便于建立全路网、全天候和全时段的治超模式。随着科技的进步，治超的非现场执法不仅具有客观必要性，而且具有操作的可行性。
近年来，在综合治超工作中，全市公路部门大力推进科技治超和非现场执法。2013年开始使用电子检测设备，查处违法超限车辆43件；2014年大力推广使用治超检测设备，查处违法超限车辆148件；2015年全面实施，共查处违法超限车辆4195件，占全部超限处罚案件近30%。非现场执法的实行效果初步显现，既实现了公路治超的“机器换人”和全时段监管，又保障了执法人员的人身安全；既降低了执法成本和提升了执法效率，又保持了对违法者强大的威慑力。
非现场执法模式在实践探索中已趋成熟，需逐步推广。但《通知》对非现场执法未作规定，不能为非现场执法的推广提供政策依据。
2.常态化的联合执法机制尚未建立，部门联动处于松散状态。
虽然《通知》中也提出了建立“部门联动”、“联防联治”的要求，建立了市级治超组织领导和协调机构，确立了县（市）区政府为本行政区域内车辆超限超载长效管理工作的责任主体以及县（市）区长为第一责任人的责任体系，在全市范围内初步构建起了综合治超的体系，但没有对各职能部门如何进行监管和考核等方面的具体工作机制，同时也没有建立一支联合执法队伍，导致实际运行中，市、县公路综合治超办运行不畅，尚未成为一项常规性工作。各部门在治超执法上没有形成应有的合力。
这样，导致整体治超效果不够明显，2012-2013年期间，尽管加大了执法力度，依法处理超限超载车辆的数量在增长，但超限超载车辆减少不够明显，老百姓反映依然很大。而相比之下，2014年2月，宁波市出台的《关于加强公路车辆超限超载综合治理的实施意见》（甬政办发【2014】30号），因为建立了常态化的联合执法机制，该新文件实施后治超效果有了较大提升。
据统计，2014年，全市共处理违法超限车辆9078辆，与2013年相比，处理案件增加了2577件；超限率下降到4%以内。2015年，全市共处理违法超限车辆14314辆，与2014年相比，处理案件增加了5236件；超限率下降到3%以内。
3.源头管理责任未落实，治超处于“末端”、流于被动。
《通知》中提出了各部门要“按照分工认真履职，相互配合，从车、货、路三个源头实施有效监管”的源头监管机制，但仅止于宣示，欠缺具体的可操作性。故《通知》实施以来，治超以路面联合执法为主，仍是处于超限超载运输治理的“末端”，治超陷于被动，不仅成本高而且难度大。要从根本解决这个难题，使宁波路况得到提升，道路通行安全得到改观，通行效率得到提高，综合治超必须向“全程”治超转变，向源头治超、科技治超转变，通过科技治超形成威慑力，通过政府各职能部门源头管理形成控制力，从根本上杜绝车辆超限超载行为。
客观的需要推动了实践的创新。2014年2月，《关于加强公路车辆超限超载综合治理的实施意见》颁布后，主要采取了如下措施：一是持续抓非法改装车辆整治。象山、慈溪、余姚、北仑、鄞州近年来对改装车辆的整治工作推进较快。余姚实施联合执法放车单制度，对查处改装车辆一律进行切割恢复原状。宁海县针对车辆普遍个体化和分散经营的状况，以渣土运输车辆公司化经营为突破口，推进非法改装车辆综合整治。二是把好车辆综合性能检测关。对非法改装车辆不予实施检测，责令恢复原状。三是安全至上抓企业管控。各县（市）区运管部门结合日常安全检查、信用考核等加强对货运场站、维修企业源头监管。督促货运场站加强车辆出站门检，安装电子计重设备，防止超限车辆出站。严厉打击汽车维修企业违法改装机动车辆行为。四是建章立制抓督查。北仑区交通、城管、住建、国土、安监、发改等部门各司其职，定期对监管责任区内的货物源头企业进行督察，督查重点源头企业2707家次。鄞州、江北、奉化、宁海等县（市）区治超办注重治超源头监管，建立和完善源头企业走访约谈制度，定期组织召开座谈会，加强法律法规宣传，督促货源地企业和运输企业依法经营、规范装载，杜绝超限车辆上路行驶的行为。
源头治超的创新实践迫切需要从政策层面予以认可，并对其经验成果进行固定和推广。
（二）《通知》的重述性条款已完成使命。
《通知》的大量条款在于明确各相关部门应履行治超的法定职责，但这些内容仅仅是对当时关于治超执法依据的梳理和汇集，是对相关法律法规的重述。这些条款在当时公路部门一家治超，相关部门职责不清的背景下，其重申有利于为相关部门明确职责发出信号，从而推动综合治超初步体系的实施。显然，通过近年来的综合治超体制机制建设，这些条款已完成了其使命，没有继续重复的必要和重申的现实意义。
（三）《通知》中的创制性内容被新文件吸收并细化。
《通知》的创制性内容是确立了综合治超的管理体制与治理机制，这些成果都已被2014年出台的《关于加强公路车辆超限超载综合治理的实施意见》吸收并细化。
首先，《通知》确定市级与县（市）区治超组织领导机构，并明确了县（市）区长主体责任的体制性框架。《实施意见》承继了这一内容，并进行了深化和细化，具体体现为：一是实现市县两级治超机构固定化。根据该《实施意见》，市县两级按照“政府主导、属地管理”的原则，相继建立综合治超责任体系，除市、县两级均组建治超办外，还落实了监管责任，并把综合治超纳入到各县（市）区政府责任目标考核中。
其次，《通知》提出了建立“部门联动”、“联防联治”的治理机制。该内容也在《实施意见》中得以重申和深化，并制定了具体的落实机制，即实行“一支队伍、统一管理、联合执法、分别处理”的部门联合执法常态化。根据《实施意见》要求，全市10 个县（市）区明确细化了路政、运政、交警、农机等部门职责，快速组建起了常态化的联合执法队伍，形成统一领导、动态管理、全力治超的路面联合治超工作格局。
为了更好地巩固治超成果，强化综合治超体系、提供强大的法律保障，市交通部门2014年就已经上报了《宁波市公路车辆超限运输管理办法》的立法建议至市政府，2015年开展了相关立法调研论证，2016年已正式列入市政府规章立法规划。《办法》对《通知》确立的综合治超的初步体系进行了深化和细化，从立法的层面为公路综合治超工作拓展了更广阔的空间。
五、评估结论
通过评估，我们认为《通知》主要实质性条款已经不存在保留的合理性，因此建议废止2011年市政府制定的《关于印发进一步加强车辆超限超载长效管理工作意见的通知》（甬政发【2011】144号）这一规范性文件。近几年随着大环境和形势的变化，在综合调研的基础上，市政府于2014年出台了《关于加强公路车辆超限超载综合治理的实施意见》（甬政办发【2014】30号），以政府主导、属地管理、综合治理、标本兼治的原则，建立联合执法、源头监管、科技执法、责任追究等五大体系。《实施意见》（甬政办发【2014】30号）出台后，《通知》（甬政发【2011】144号）自然停止了执行。实践证明，《实施意见》（甬政办发【2014】30号）实施后的效果整体上优于《通知》（甬政发【2011】144号），实现了我市的综合治超工作新的突破。同时，除《实施意见》之外，2015年《宁波市公路超限运输管理办法》列入了市政府规章立法调研论证项目，2016年列入市政府规章立法计划，将公路综合治超以立法的形式予以固化，实现依法治超。《实施意见》和《宁波市公路超限运输管理办法》已从内容上完全涵盖了《通知》关于车辆超限超载治理的所有工作机制，并对原有内容进行了深化和细化
综上，鉴于《通知》已在实际上没有存在的必要性，建议通过评估将该文件予以废止。

《关于印发进一步加强车辆超限超载长效管理工作意见的通知》评估报告.doc