《行政强制法》解读(2)

        一、2011年6月30日十一届全国人大常委会第二十一次会议表决通过了行政强制法该法将于2012年1月1日起施行。《行政强制法》与《行政许可法》《行政处罚法》并称“行政法典三部曲”，行政处罚法解决的是乱处罚，行政许可法解决的是乱审批，两部单行法对规范政府权力都起到了重要作用。相比于这两部法律,，行政强制法的制定并不那么顺利。2005 年12 月26 日, 行政强制法草案第一次审议时, 不少委员就对立法时机是否成熟提出了不同的看法。2007 年10 月25 日第二次审议时, 仍然有委员主张暂缓立法。而按照立法法规定，如果搁置审议满两年，法律案将会成为废案。所以，作为行政权力的一部重要法律，其实并不顺利。而在2011 年3月10日上午9时，第十一届全国人民代表大会第四次会议在人民大会堂举行第二次全体会议，吴邦国明确指出：“今年常委会的立法工作，要按照完善中国特色社会主义法律体系的总体要求，抓紧修改与经济社会发展不相适应的法律，及时制定对推动科学发展、促进社会和谐具有重要意义的法律。制定精神卫生法、行政强制法、出境入境管理法等。十一届全国人大常委会第二十一次会议2011年6月30日下午经表决，通过了行政强制法。全国人大常委会从1999年开始酝酿制定该法到今日表决通过，经过全国人大常委会会议先后五次审议的草案,，前后历时12年，最终成为法律。二、权利与权力的平衡器所谓行政强制，是指行政机关为了实现行政目的，对相对人的人身、财产和行为采取的强制性措施。 行政强制的构成分为两个部分，一是行政强制措施，而是行政强制执行。行政强制措施是行政主体为了预防，制止违法行为或者为了维护某种特定秩序状态，对行政相对人的人身和财产予以强行限制的一种行政行为。例如，暂时约束醉酒的人、查封、扣押、冻结等。国务院法制办副主任袁曙宏说：“在行政强制法颁布之前，行政强制实践中存在着‘散’和‘乱’的问题。行政强制的设定主体比较散，法律可以设定、行政法规可以设定、地方性法规可以设定，中央部门规章和地方政府规章也可以设定，甚至少量的政府规范性文件也设定。”      《行政强制法》的出台具有深远的意义，是权利与权力的平衡器，即既要“保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序” ，又要“保护公民、法人和其他组织的合法权益” 。这种旗帜鲜明地表明平衡行政权与公民权的立法理念，在行政强制法各章节体现在以下几点：  第一，行政强制适当原则和教育与强制相结合原则。该法在第一章总则第一条、第六条中，规定了行政强制适当原则和教育与强制相结合原则，在第八条中规定了公民、法人和其他组织对行政机关实施行政强制享有陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和要求国家赔偿权，这些规定对制约行政强制权滥用、保护公民合法权益不受侵犯具有重要意义。 第二，是该法在第二章第十四条、第十五条规定了行政强制设定事先应采取听证会、论证会等形式听取各方意见，事后公民、法人和其他组织可以向设定和实施机关提出意见和建议，有关机关应当认真研究论证，并以适当方式反馈。该法在第三章和第四章分别规定了行政强制措施实施程序和行政强制执行程序，其中既包含了行政相对人享有的诸如 “说明理由”、“陈述和申辩”、“立即通知当事人家属”等大量程序性权利，也包含了“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”等实体性权利。 第三，该法在第六章法律责任中，比较集中地规定了行政机关违法实施行政强制的法律责任，以防止行政机关滥用强制权，损害公民权。这次已颁布的行政强制法的主要内容可归为以下十点：1、执法主体必须是正式执法人员，行政强制措施权不得委托。 2、行政机关不得夜间执行不得停水停电。 3、行政机关不得在夜间或者节假日实施行政强制执行。 4、行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政决定。 5、不得查扣公民个人及其家属的生活必需品。 6、在规定行政强制有查封、扣押权力的同时，也规定不得查封、扣押公民个人及其家属的生活必需品。 7、实施行政强制措施不得影响企业正常经营。 8、行政机关依法查询企业的财物账簿、交易记录、业务往来等事项，不得影响企业的正常生产经营活动，并应当保守所知悉的企业商业秘密。 9、查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物。 10、行政强制执行不排斥“执行和解”。行政强制执行可达成执行协议，也就是说，行政强制执行不排斥“执行和解”。三、《行政强制法》亮点    它的亮点主要有三： (一)、更加人性化，节假日不得实施“强执”。行政强制法对行政机关强制执行的程序进行了严格的规定，为规范强制执行的行为，强制法禁止“夜袭”，规定行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。 如果行政机关违反上述规定，由其上级行政机关或者有关部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。 (二)、注重和谐社会的建立 公民遇侵害时可获救济注重和谐社会的建立，行政强制法为公民、法人或者其他组织受到行政强制权侵害时，规定了救济途径。行政强制法规定，行政机关及其工作人员不得利用行政强制权为单位或者个人谋取利益。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。法律规定，行政机关在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。  (三)、程序性要求更加严格 行政强制执法明确10步骤： 1、实施前须向行政机关负责人报告并经批准        2、由两名以上行政执法人员实施   3、出示执法身份证件   4、通知当事人到场   5、当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径   6、听取当事人的陈述和申辩   7、制作现场笔录   8、现场笔录由当事人和行政执法人员签名或盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明   9、当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章   10、法律、法规规定的其他程序。四、《行政强制法》执行难（一）行政机关规避《行政强制法》的严格限制 《行政强制法》规定采取行政强制措施的权限、条件、主体、程序等，都比较严格。因此，一边是法律规定的行政强制措施，一边是事实上已经变成的行政强制措施；一边是适用条件和程序的严格，一边是适应条件和程序的宽松。在实践中，行政机关为了规避《行政强制法》的严格限制，完全可能不根据《行政强制法》规定，而是根据《行政处罚法》规定直接采取登记保存措施。这样一来，《行政强制法》的范围限定作用和权力规制作用，就会大打折扣。在《行政强制法》列举的四种强制措施中，没有登记保存措施。事实上适用的强制措施包括登记保存措施，而登记保存措施又未明确在《行政强制法》的规制范围之内。这种有实无名的状况不解决，会使得《行政强制法》在实践中会变得不那么严格。    （二）法律规定条件不足 《行政强制法》规定，行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件对象和程序。法律已经作为规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。但是，从行政执法实践来看，最多的问题主要出在法定条件方面，即在什么条件下行政机关可以采取强制措施。按照《行政强制法》的规定，答案明确而简单：法律规定的条件。但这个条件经常很抽象，因此还需行政主体自己解释。 （三）送达难 在《行政强制法》中，有三处涉及行政强制决定送达生效的规定：一是行政机关实施行政强制措施的程序，要求通知当事人到场，告知当事人理由、依据、权利救济途径，听取当事人陈述和申辩，现场笔录由当事人签名。二是行政机关催告当事人履行义务的程序，要求当事人陈述申辩，行政机关听取当事人的意见。三是行政强制执行决定送达当事人程序的规定，明确了按照《民事诉讼法》的有关规定进行送达。这些规定，都有一个假设前提，就是当事人到场或者当事人被送达了。但实践中行政机关无法找到当事人。有的时候，当事人逃逸或者避而不见。 （四）非诉执行难 非诉执行难《行政强制法》对行政强制执行的限制非常严格，规定只有法律才能设定行政强制执行，法律没有规定行政机关强制执行的，做出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。但这过于加重法院负担。在司法权威日渐不彰、法院地位日渐弱化的形势下，执行工作的难度有增无减。基于各种情况综合考虑，此次的行政强制法自然无法轻易的让法院承担起行政强制执行案件的法定执行职责。 综上所述，《行政强制法》要发挥其真正的作用还需较长时间，需在实践中不断发现问题和完善。良好的法律是社会关系的“调节器”和 “润滑剂”,能够理性消解社会关系中的紧张和矛盾,在相互冲突的利益关系和价值取向中实现动态平衡。现代行政强制制度是现代政府职能的扩大和依法行政理念相结合的产物。行政强制是实施法律的重要手段，是依法行使行政权的有力保障，是维护公共秩序的有力手段，是促进全社会遵守法律的有效方法。行政强制遵循依法强制原则、比例原则、效率与权利保障兼顾原则、救济原则。同时，行政强制法较好地实现了行政强制所涉及的行政权与公民权、行政权与司法权、中央立法权与地方立法权、公共利益与个人利益、公正与效率等若干基本关系的平衡,各级政府应以贯彻实施《行政强制法》为契机,加快建设法治政府。 附件：中华人民共和国行政强制法全文