各镇人民政府、街道办事处，区直各单位：

为进一步推进余杭区医共体建设高质量发展，根据区委办〔2018〕56号《关于全面推进余杭区医疗卫生服务共同体建设实施意见》中提出的“距离区级医院较远、服务人口增长较快的社区卫生服务中心力争达到二级乙等医院医疗技术水平”的要求。区卫生健康局编制完成《余杭区医共体分院建设发展和服务能力提升规划（2020-2025）》，现予印发。

杭州市余杭区发展和改革局    杭州市余杭区卫生健康局   

2020年9月16日           

余杭区医共体分院建设发展和服务能力提升规划（2020-2025）

为进一步推进余杭区医共体建设高质量发展，根据区委办〔2018〕56号《关于全面推进余杭区医疗卫生服务共同体建设实施意见》明确提出的“距离区级医院较远、服务人口增长较快的社区卫生服务中心力争达到二级乙等医院医疗技术水平”的要求。通过着力提升基层医疗卫生服务水平，让群众小病、常见病能够在家门口得到解决，逐步实现分级诊疗的目标。综合分析医共体分院发展现状，结合国家、省市和我区相关文件精神，以“十四五”规划为契机，现制定余杭区医共体分院建设发展和服务能力提升规划。

一、规划制定背景

（一）发展背景

国务院《关于推进分级诊疗制度建设的指导意见》指出，到2020年，要基本形成“基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动”的分级诊疗模式，对基层社区卫生服务中心的诊疗水平提出了更高的要求。社区卫生服务中心承担着疾病首诊、慢性病管理及康复等重要职责，是三级医疗保健网的重要一环。2018年底，浙江省提出了全面推进县域医共体建设的总要求，余杭区积极响应，快速推进，全区由5个区级医院作为牵头医院分别组建了五个医共体，20个镇街社区卫生服务中心全部纳入医共体成员单位管理。各医共体统一法人，实行“人、财、物、事”一体化管理。医共体建设结合新医改政策的出台，给基层医疗机构发展带来了机遇和挑战，其中提升基层医疗卫生服务能力是医共体建设可持续发展、建立分级诊疗制度的核心和关键。截止2019年底，全区医疗卫生机构共794家，其中基层镇（街道）社区卫生服务中心20家，社区卫生服务站174家，基本形成了居民20分钟卫生服务圈。全区拥有床位6819张，其中基层医疗机构3210张（含民营），基层全区每千人拥有床位1.70张。全区卫生技术人员11314人，其中基层6069人，基层每千人拥有卫技人员1.25人。

（二）发展成效

新一轮医改启动以来，我区按照“保基本、强基层、建机制”的基本原则和“人人享有基本医疗卫生服务”的工作目标，加大投入，完善政策，优化布局，逐步深化基层医疗卫生各项改革。

1.强队伍，提高基层医疗卫生服务能力。新一轮医改以来，我区基层医务人员队伍不断壮大，从2010年的1838人增加到2019年的2371人，增长了29%；大专以上学历从2010年的1073人增加到2019年底的2021人，增长了88.35%；2019年底，全科医生注册人数527人，达到每万人户籍人口4.54名。通过增加备案编制和政府出台卫生人才新政，不断加大人才引进和招聘力度，建立大学生定向培养机制和乡村医生退出机制，使基层卫生队伍不断年轻化；通过加大学习培训力度，不断提高基层卫生机构服务能力。

2.调机制，激发了职工工作积极性。2014年，通过调整运行机制，各中心在政府托底的基础上，可以将收支结余的70%用于职工奖励分配，区级层面又增加了“区级绩效考核奖”。收入待遇的提高有效激发了基层职工工作积极性。2019年，政府出台《关于完善公立医院投入政策 高质量推进医共体建设的实施意见》，进一步加大绩效激励力度，让基层分院在医共体建设中少了后顾之忧。

3.保基本，提升公共卫生服务水平。财政确保公共卫生经费足额按时下拨至基层医疗机构，资金做到专款专用。财政按签约居民每人每年108元安排签约服务专项资金。通过季度公共卫生工作考核和督查，不断提升我区公共卫生服务水平，特别是以前比较薄弱的健康档案、慢病管理、老年人管理水平得到了较大的提升。对60岁以上户籍老年人每年开展一次免费体检服务，将60-64岁户籍人口纳入了老年人管理服务对象。

（三）发展机遇

健康中国战略带来政策机遇。2016年10月中共中央、国务院发布《“健康中国2030”规划纲要》明确提出，“共建共享、全民健康”，是建设健康中国的战略主题。核心是以人民健康为中心，坚持以基层为重点，以改革创新为动力，预防为主，中西医并重，把健康融入所有政策，推动人人参与、人人尽力、人人享有，落实预防为主，推行健康生活方式，减少疾病发生，强化早诊断、早治疗、早康复，实现全民健康。

国家医改政策带来发展机遇。国发〔2016〕78号《国务院关于印发"十三五"深化医药卫生体制改革规划的通知》明确提出，以常见病、多发病的诊断和鉴别诊断为重点，强化乡镇卫生院、社区卫生服务中心基本医疗服务能力建设。提升基层医疗卫生机构开展急诊抢救、二级以下常规手术、正常分娩、高危孕产妇初筛、儿科、精神疾病、老年病、中医、康复等医疗服务能力。强调完善基层管理和运行机制。强化基层医疗卫生机构法人主体地位，落实人事、经营、分配等方面自主权。

国卫基层函〔2018〕195号《国家卫生健康委员会、国家中医药局关于开展“优质服务基层行”活动的通知》及国家卫生健康委制定发布的《乡镇卫生院服务能力评价指南（2019年版）和社区卫生服务中心服务能力评价指南（2019年版）》，明确全国95%的乡镇卫生院（社区卫生服务中心）要完成达标建设，达到推荐标准的乡镇卫生院（社区卫生服务中心），符合相关条件的，通过进一步加强医疗质量管理，可参加二级医院评审。可以看出，加强基层服务能力提升成为重点，预示着强基层时代真的要到来，基层医疗卫生机构将迎来大发展。

县域医共体改革带来行动机遇。县域医共体的指导思想是以人民健康为核心，优化资源配置，提升服务能力，打造管理、服务、责任、利益共同体，逐步构建整合型医疗卫生服务体系。争取到2022年，全区医疗卫生服务能力明显增强，资源利用效率明显提升，群众健康水平明显提高，基层就诊率达到65%以上，县域就诊率达到90%。实现资源整合、目标明确、职责清晰、能力提升的县域医共体管理机制。其中基层医疗卫生服务能力提升是医共体建设的重要内容，通过推进医共体改革实践，实现县乡医疗机构一体化管理，成为一家人，使优质医疗资源下沉成为新常态，促进基层服务能力和就医满意度两提升。

（四）面临的问题和挑战

人口增长过快带来发展压力。“十三五”以来，余杭区常住人口逐年增加，截止2019年底，杭州市常住人口主要数据公报显示，余杭区常住人口189.1万人，我区已经成为全市人口的主要增长区、聚集区。根据移动大数据显示，截止2019年底，全区实有常住人口为247.8万人。人口的快速增长，对医疗卫生资源供给带来巨大冲击。“十三五”规划目标中千人床位数、千人执业（助理）医生数、千人护士数分别为6.0、3.0、3.2（“十三五”规划常住人口全区按170万测算）。截止2020年6月底，三项指标分别为3.69、2.75、2.62。虽然近年来我区持续加大对医疗卫生领域的投入，尤其在医疗卫生基础设施建设项目、人才引培、医疗设施设备购置等方面明显提升，医疗环境明显得到改善。但医疗资源的供给仍然跟不上人口的快速增长。根据区发改局发布的《“十四五”时期余杭区人口变化与公共服务资源配置研究》成果，至“十四五”末，全区规划常住人口在330万人左右，床位数、医生护士数都存在巨大差距。如何有效弥补医疗资源供给缺口，进一步加强规划研究是目前面临的挑战。

基层医疗资源不足形成发展瓶颈。基层医疗机构主要职能是承担疾病首诊、慢性病管理及康复等基本医疗和基本公共卫生服务，是社区居民健康“守门人”。目前社区卫生服务中心普遍存在高水平全科医生少、医疗用房和设备不足、知名度缺乏导致患者就医意愿低等困境。全区20家社区卫生服务中心核定床位804张，但受限于医护力量不足、医疗技术水平不高等现状，真正能提供住院康复服务的只有3家中心。要实现分级诊疗，让群众能够放心在基层就医，需要突破瓶颈，在软硬件上同步提升。软件上，通过进一步深化医共体改革，引导区级医院优质医疗资源下沉，培养、合理使用合格全科医生，提升基层医疗服务能力。硬件上，通过对标二级医院进行提升改造，加强人员、医疗用房、设备等资源配置。面对问题与挑战，需要统筹规划，医共体总分院上下协同，为人民群众提供全方位全生命周期的卫生健康服务，才能真正当好人民健康的“守门人”。

二、指导思想、规划原则、发展目标

（一）指导思想

高举习近平新时代中国特色社会主义思想伟大旗帜，深入贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记对健康中国的重要指示精神，抓住医共体建设重大机遇，坚持以基层为重点，坚持目标导向、问题导向，大力实施基层医疗卫生服务能力提升工程，补齐基层医疗卫生短板，强化政府责任，加大财政投入，优化资源配置，增加医疗供给，从根本上解决基层医疗卫生服务能力不足的问题，深入推进城乡、区域医疗卫生均衡发展，促进模式和运行机制持续完善，全面提升基层医疗卫生机构服务能力和水平，真正形成群众生病“首诊在基层、小病在基层、大病进医院、康复回社区”的医疗服务格局，不断提高城乡居民健康水平。

（二）规划原则

——坚持公益性原则：坚持基层医疗卫生事业的公益性，坚持政府主导，落实对基本医疗卫生服务领域的领导责任、保障责任、管理责任、监督责任。