本指南涵盖食品安全案件涉及到的6大类16种违法行为。食品经营者其他违法行为（如不正当竞争、发布违法广告、商标侵权等）可依据相关法律法规查处，本指南未予列举。

目 录

一、主体资格类
1、无证无照从事食品经营
2、有证无照从事食品生产、食品流通和餐饮服务
3、有照无证从事食品流通销售经营活动
二、食品质量类
4、销售法律禁止销售的食品
三、食品包装和标签类
5、经营被包装、容器、运输工具等污染的食品
6、经营标签不符合规定的预包装食品或食品添加剂
四、食品经营行为类
7、不按规定贮存、运输食品
8、安排患有特定疾病人员接触食品
9、聘用未取得健康证明的人员从事食品经营
10、拒绝履行对消费者的义务
五、经营者自律类
11、不建立并遵守进货查验、记录制度
12、食品批发企业不按规定保存销售信息
13、市场主办者、柜台出租者或展销会开办者不履行法定义务，拒不改正
六、服从监督管理类
14、违反食品流通许可证管理规定
15、不按规定召回不合格食品
16、拒绝接受监督检查

一、主体资格类
1、无证无照从事食品经营
行为表现：既无食品流通许可证又无营业执照，擅自从事食品销售。
定性依据：《食品安全法》第二十九条：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。”
处罚依据：《食品安全法》第八十四条：“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款。”
特别提示：⑴《食品安全法实施条例》、《食品流通许可证管理办法》均有类似规定，此处援引《食品安全法》即可，无须将所有规定全部引用；⑵既无食品生产许可证或餐饮服务许可证又无营业执照擅自从事食品生产（生产必然包括销售）或餐饮服务的行为，工商部门不能援引《食品安全法》查处，但可依照《无照经营查处取缔办法》予以查处；⑶此类违法行为经营规模（货值金额）是量罚的依据，因而也是基本事实，调查取证时除了查清“五何”要素外，应该查清货值金额。
2、有证无照从事食品生产、食品流通和餐饮服务
行为表现：已经取得相关许可证，但未依法办理营业执照就擅自从事相关经营活动。
定性依据：《无照经营查处取缔办法》第四条第一款第（三）项：“已经依法取得许可证或者其他批准文件，但未依法取得营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”。
处罚依据：《无照经营查处取缔办法》第十四条第一款：“对于无照经营行为，由工商行政管理部门依法予以取缔，没收违法所得；触犯刑律的，依照刑法关于非法经营罪、重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪、危险物品肇事罪或者其他罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，并处2万元以下的罚款；无照经营行为规模较大、社会危害严重的，并处2万元以上20万元以下的罚款；无照经营行为危害人体健康、存在重大安全隐患、威胁公共安全、破坏环境资源的，没收专门用于从事无照经营的工具、设备、原材料、产品（商品）等财物，并处5万元以上50万元以下的罚款。”
特别提示：⑴对无照经营行为进行查处取缔是工商部门的一项基本职责，并无流通领域的限制；⑵《无照经营查处取缔办法》第十四条第二款并非通常说的转致规定，它只是对旧的特别规定的认可，因此除非出现违法行为竞合，并不需要转到其他法规规定上去。
3、有照无证从事食品流通销售经营活动
行为表现：当事人取得了从事其他经营活动的营业执照，但未取得食品流通许可证，擅自从事食品经营（如药品经营企业无证销售保健食品、物流企业无证销售预包装食品等）。
定性依据：《食品安全法》第二十九条（具体内容略）。
处罚依据：《食品安全法》第八十四条（具体内容略）。
特别提示：对此类违法行为，工商部门只管辖流通领域违法行为。
二、食品质量类
4、销售法律禁止销售的食品
行为表现：⑴用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品；⑵致病性微生物、农药残留、兽药残留、重金属、污染物质以及其他危害人体健康的物质含量超过食品安全标准限量的食品；⑶营养成分不符合食品安全标准的专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品；⑷腐败变质、油脂酸败、霉变生虫、污秽不洁、混有异物、掺假掺杂或者感官性状异常的食品；⑸病死、毒死或者死因不明的禽、畜、兽、水产动物肉类及其制品；⑹未经动物卫生监督机构检疫或者检疫不合格的肉类，或者未经检验或者检验不合格的肉类制品；⑺超过保质期的食品；⑻国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品。
定性依据：《食品安全法》第二十八条。
处罚依据：《食品安全法》第八十五条：“有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证”。
特别提示：⑴列举的行为中如果用其他证据能够证明的，就直接认定，不需要检测，如列举的第⑴⑸⑹⑺⑻种和第⑷种的部分行为，只需要及时固定相应证据，直接认定和处罚；⑵致病微生物包括细菌、真菌、病毒等，经检验机构认定某种细菌（如常见的大肠杆菌）或病毒超标，属于致病性微生物超标；⑶菌落总数是用来判定食品被细菌污染程度的指标，菌落总数超标可按致病性微生物超标定性处罚；⑷在商品质量监测中发现的质量问题，不属于上述列举的情形的，可按《产品质量法》定性和处罚。
三、食品包装和标签类
5、经营被包装、容器、运输工具等污染的食品
行为表现：食品被包装、容器、运输工具等污染（无论污染物是否超标）。
定性依据：《食品安全法》第二十八条第（七）项：“禁止生产经营下列食品：（七）被包装材料、容器、运输工具等污染的食品”。
处罚依据：《食品安全法》第八十六条第（一）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（一）经营被包装材料、容器、运输工具等污染的食品”。
特别提示：此类案件在实践中存在发案难、取证难、定性难的问题。⑴一般性市场巡查很难发现食品是否被包装、容器或运输工具污染，因而发案难。推荐两种发案渠道：一是根据有关部门认定不能用作食品包装的材料进行专项检查（如塑料包装材料中聚乙烯能用作食品包装容器，聚氯乙烯不能）；二是发动知情人举报，如有的当事人将非食用油运输车辆简单清洗就用来运输食用油。⑵调查取证应将重点放在包装材料等是否已对食品形成污染。⑶实践中遇到此类违法行为但难以取得足够证据定性处理的，可通过抽样送检，转而按食品质量问题定性处理。
6、经营标签不符合规定的预包装食品或食品添加剂
行为表现：⑴销售的预包装食品或食品添加剂无标签；⑵预包装食品或食品添加剂标签不符合《食品安全法》第四十二条规定；⑶预包装食品标签明示或暗示具有疾病预防或治疗功能；⑷食品标签内容与实际情况不符合（如生产日期造假）；⑸经营的进口预包装食品无中文标签。
定性依据：《食品安全法》第四十二条：“预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期；（二）成分或者配料表；（三）生产者的名称、地址、联系方式；（四）保质期；（五）产品标准代号；（六）贮存条件；（七）所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称；（八）生产许可证编号；（九）法律、法规或者食品安全标准规定必须标明的其他事项。/专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品，其标签还应当标明主要营养成分及其含量。”第四十八条：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假、夸大的内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产者对标签、说明书上所载明的内容负责。/食品和食品添加剂的标签、说明书应当清楚、明显，容易辨识。/食品和食品添加剂与其标签、说明书所载明的内容不符的，不得上市销售。”第五十一条第二款：“声称具有特定保健功能的食品不得对人体产生急性、亚急性或者慢性危害，其标签、说明书不得涉及疾病预防、治疗功能，内容必须真实，应当载明适宜人群、不适宜人群、功效成分或者标志性成分及其含量等；产品的功能和成分必须与标签、说明书相一致。”
处罚依据：《食品安全法》第八十六条第（二）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额二倍以上五倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销??品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂”。
特别提示：⑴标签不符合规定的预包装食品或食品添加剂应按《食品安全法》处理，不按利用商品包装物虚假宣传（《反不正当竞争法》）定性处罚。⑵标签问题是最容易发现的问题，执法人员只要熟练掌握法律对预包装食品标签的要求（即第42、48、51条规定），就不难发现。
四、食品经营行为类
7、不按规定贮存、运输食品
行为表现：⑴食品贮存、运输工具不符合规定；⑵将食品与有毒、有害物品一同贮存、运输；⑶不按食品标签标示的警示说明销售预包装食品。
定性依据：《食品安全法》第二十七条第（六）项：“贮存、运输和装卸食品的容器、工具和设备应当安全、无害，保持清洁，防止食品污染，并符合保证食品安全所需的温度等特殊要求，不得将食品与有毒、有害物品一同运输”；
处罚依据：《食品安全法》第八十七条规定第（四）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（四）未按规定要求贮存、销售食品或者清理库存食品。”
特别提示：⑴此项可用来处理将食品与农药、化肥等有毒有害物品一同贮存、运输的违法行为；⑵本大类中的四种行为均要先责令改正，拒不改正的才能处罚，因此要注意保存市场巡查中发现问题并责令改正的有关证据。以下不再提示。
8、安排患有特定疾病人员接触食品
行为表现：安排患有特定疾病人员从事直接接触食品的工作，拒不改正。
定性依据：《食品安全法》第三十四条第一款：“患有痢疾、伤寒、病毒性肝炎等消化道传染病的人员，以及患有活动性肺结核、化脓性或者渗出性皮肤病等有碍食品安全的疾病的人员，不得从事接触直接入口食品的工作。”
处罚依据：《食品安全法》第八十七条第（七）项：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（七）安排患有本法第三十四条所列疾病的人员从事接触直接入口食品的工作。”
特别提pt; mso-bidi-font-family: 宋体">⑴只要是患有特定疾病的人从事直接接触食品的工作即可认定，难以取得“安排”的证据时可以推定；⑵此行为应限于直接接触食品，在食品经营企业从事其他工作如车辆驾驶、安全保卫、行政管理等工作不构成此违法行为。
9、聘用未取得健康证明的人员从事食品经营
行为表现：聘用的员工未取得健康证就从事食品经营，拒不改正。
定性依据：《食品安全法》第三十四条：“食品生产经营者应当建立并执行从业人员健康管理制度。……食品生产经营人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可参加工作。”《流通环节食品安全监督管理办法》第十二条：“食品经营者应当建立并执行从业人员健康检查制度和健康档案制度。食品经营从业人员每年应当进行健康检查，取得健康证明后方可从事食品经营，其检查项目等事项应当符合所在地省、自治区、直辖市的规定。”
处罚依据：《流通环节食品安全监督管理办法》第六十二条第（一）项：“有下列行为之一的，责令改正，拒不改正的，处以一万元以下罚款：（一）食品经营者聘用未取得健康证明的人员从事食品经营的，责令改正，拒不改正的，处以一万元以下罚款。”
10、拒绝履行对消费者的义务
行为表现：⑴未向消费者提供销售凭证，拒不改正；⑵拒不履行食品更换、退货等义务，拒不改正。
定性依据：《流通环节食品安全监督管理办法》第二十一条：“食品经营者应当主动向消费者提供销售凭证，对不符合食品安全标准的食品履行更换、退货等义务。”
处罚依据：《流通环节食品安全监督管理办法》第六十二条第（二）项：“有下列行为之一的，责令改正，拒不改正的，处以一万元以下罚款：（二）食品经营者未主动向消费者提供销售凭证，或者拒不履行不符合食品安全标准的食品更换、退货等义务的”。
特别提示：⑴此规定可作为处理食品消费纠纷的有力武器，对拒不接受调处的，依法予以查处。⑵发票是销售凭证的一种，如果消费者要求提供发票而经营者拒绝提供，可据此定性和处罚。⑶适用此规定应注意该办法的适用范围为流通环节食品经营，餐饮服务不适用。
五、经营者自律类
11、不建立并遵守进货查验、记录制度
行为表现：⑴进货不查验许可证和合格证；⑵食品经营企业不建立进货台帐；⑶不如实记录进货台帐（记录不真实或不完整）；⑷不按规定保存记录。
定性依据：《食品安全法》第三十九条：“食品经营者采购食品，应当查验供货者的许可证和食品合格的证明文件。/食品经营企业应当建立食品进货查验记录制度，如实记录食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、供货者名称及联系方式、进货日期等内容。/食品进货查验记录应当真实，保存期限不得少于二年。”
处罚依据：《食品安全法》第八十七条：“食品经营者进货时未查验许可证和相关证明文件，责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”
特别提示：⑴“查验供货者的许可证和食品合格的证明文件”是所有食品经营者的法定义务，因此从事食品经营的个体工商户虽不要求逐一记录，但也须履行查验义务。如果查明某食品确无生产许可证，也无合格证，则可推定其未履行查验义务并据此处罚。⑵食品经营企业必须建立进货台帐并如实记录进货台帐，未建立台帐的可据此查处。
12、食品批发企业不按规定保存销售信息
行为表现：⑴不建立销售台帐；⑵不如实记录销售台帐（记录不真实或不完整）；⑶不按规定保存记录。
定性依据：《食品安全法实施条例》第二十九条：“从事食品批发业务的经营企业销售食品，应当如实记录批发食品的名称、规格、数量、生产批号、保质期、购货者名称及联系方式、销售日期等内容，或者保留载有相关信息的销售票据。记录、票据的保存期限不得少于2年。”
处罚依据：《食品安全法实施条例》第五十七条：“有下列情形之一的，依照食品安全法第八十七条的规定给予处罚：（四）从事食品批发业务的经营企业未依照本条例第二十九条规定记录、保存销售信息或者保留销售票据的”；《食品安全法》第八十七条规定的处罚内容是“责令改正，给予警告；拒不改正的，处二千元以上二万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。”
特别提示：此类案件的难点在于批发与零售的区分和认定。一般来讲，以经营者为销售对象的是批发，以终端消费者为销售对象的是零售。只要从事食品批发业务的企业就是食品批发企业（包括既从事批发也对消费者零售的企业），应当履行食品批发企业的法定义务。
13、市场主办者、柜台出租者或展销会开办者不履行法定义务，拒不改正
行为表现：⑴允许未取得许可的食品经营者进入市场销售食品；⑵未履行检查、报告等义务；⑶不建立食品经营者档案；⑷不设置食品信息公示媒介。
定性依据：《食品安全法》第五十二条：“集中交易市场的开办者、柜台出租者和展销会举办者，应当审查入场食品经营者的许可证，明确入场食品经营者的食品安全管理责任，定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查，发现食品经营者有违反本法规定的行为的，应当及时制止并立即报告所在地县级工商行政管理部门或者食品药品监督管理部门。”《流通环节食品安全监督管理办法》第二十二条：“食品集中交易市场的开办者、食品经营柜台的出租者和食品展销会的举办者，应当依法履行下列管理义务：（一）审查入场食品经营者的《食品流通许可证》和营业执照；（二）明确入场食品经营者的食品安全管理责任；（三）定期对入场食品经营者的经营环境和条件进行检查；（四）建立食品经营者档案，记载市场内食品经营者的基本情况、主要进货渠道、经营品种、品牌和供货商状况等信息；（五）建立和完善食品经营管理制度，加强对食品经营者的培训；（六）设置食品信息公示媒介，及时公开市场内或者行政机关公布的相关食品信息；（七）其他应当履行的食品安全管理义务。/食品集中交易市场的开办者、食品经营柜台的出租者和食品展销会的举办者发现食品经营者不具备经营资格的，应当禁止其入场销售；发现食品经营者不具备与所经营食品相适应的经营环境和条件的，可以暂停或者取消其入场经营资格；发现经营不符合食品安全标准的食品或者有其他违法行为的，应当及时制止，并立即将有关情况报告辖区工商行政管理机关。”
处罚依据：《食品安全法》第九十条：“违反本法规定，集中交易市场的开办者、柜台出租者、展销会的举办者允许未取得许可的食品经营者进入市场销售食品，或者未履行检查、报告等义务的，由有关主管部门按照各自职责分工，处二千元以上五万元以下罚款；造成严重后果的，责令停业，由原发证部门吊销许可证。”《流通环节食品安全监督管理办法》第六十三条：“食品集中交易市场的开办者、食品经营柜台的出租者和食品展销会的举办者没有建立食品经营者档案、记载市场内食品经营者的基本情况、主要进货渠道、经营品种、品牌和供货商状况等信息，没有设置食品信息公示媒介，及时公开市场内或行政机关公布的相关食品信息的，责令改正，拒不改正的，处以一万元以下罚款；情节严重的，处以一万元以上三万元以下罚款。”
六、服从监督管理类
14、违反食品流通许可证管理规定
行为表现：⑴擅自改变许可事项；⑵伪造、涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让《食品流通许可证》；⑶隐瞒真实情况或者提交虚假材料申请或者取得食品流通许可；⑷以欺骗、贿赂等不正当手段取得食品流通许可。
定性依据：《食品流通许可证管理办法》第三十条：“食品经营者取得《食品流通许可证》后，应当妥善保管，不得伪造、涂改、倒卖、出租、出借，或者以其他形式非法转让。食品经营者应当在经营场所显著位置悬挂或者摆放《食品流通许可证》正本。”
处罚依据：《食品流通许可证管理办法》第三十四条：“有下列情形之一的，依照法律、法规的规定予以处罚。法律、法规没有规定的，责令改正，给予警告，并处以一万元以下罚款；情节严重的，处以一万元以上三万元以下罚款”，所列举的内容即前列表现。
特别提示：⑴现实中常有经营者转让店铺并连同许可证和执照一并转让的情形，可据此对出让方予以处罚；因为转让是非法的，受让方实际是没有许可证和执照，对受让方应按无证无照经营处罚。⑵实践中常见借用他人身份证明办理许可证和营业执照的现象，其目的通常是为了借用他人身份享受税收等方面的优惠政策。对这种现象，一经查实，可认定为以欺骗手段取得食品流通许可予以处罚。
15、不按规定召回不合格食品
定性依据：《食品安全法》第五十三条：“国家建立食品召回制度。……/食品经营者发现其经营的食品不符合食品安全标准，应当立即停止经营，通知相关生产经营者和消费者，并记录停止经营和通知情况。食品生产者认为应当召回的，应当立即召回。/……/食品生产经营者未依照本条规定召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品的，县级以上质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门可以责令其召回或者停止经营。”
处罚依据：《食品安全法》第八十五条：“违反本法规定，有下列情形之一的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品货值金额不足一万元的，并处二千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：（十）食品生产经营者在有关主管部门责令其召回或者停止经营不符合食品安全标准的食品后，仍拒不召回或者停止经营的。”
特别提示：⑴适用此规定查处案件要注意区分“没有召回或停止经营”和“拒不召回或停止经营”，只有在有证据表明有关执法部门已经责令其召回或停止经营，当事人未召回或停止经营，才能据此予以处罚。⑵“责令召回或停止经营”在此处只是一个构成要件，有这一要件即可。由于“责令召回或停止经营”也是一种具体行政行为因而可能面临复议和诉讼的审查，这种审查不影响其作为一个构成要件的效力。⑶实践中常常通知经营者将某种食品“下架”，实质就是责令停止经营。为了更好地与该违法行为构成要件相衔接，建议今后统一用“责令召回”或“责令停止经营”，责令停止经营后经营者仍将相关食品陈列在销售现场的，可认定为拒不停止经营。
16、拒绝接受监督检查
定性依据：《流通环节食品安全监督管理办法》第三十条：“食品经营者应当接受和配合工商行政管理机关的监督检查。”
处罚依据：《流通环节食品安全监督管理办法》第六十二条：“有下列行为之一的，责令改正，拒不改正??工商行政管理机关依法开展监督检查的。”
特别提示：⑴“工商行政管理机关依法开展监督检查”既包括市场巡查、监督抽查等日常监督检查，也包括办案中的调查取证行为。⑵办案中要注意区分主观上“拒绝”配合与客观上“不能”配合，要求执法人员对经营者提出的配合要求既必须明确、具体、可以操作（不能提出提供“相关情况”之类的无明确内容的要求），又要合理并于法有据。