一、制定文件的目的和依据

（一）制定文件的目的

新医改以来，我市基层医疗卫生机构根据国家统一部署实施了基本药物制度并执行零差率销售，基层医疗卫生机构收入来源从原来的服务收费、政府补助和药品收支差价等三个渠道调整为服务收费、政府补助两个渠道。近年来，现行补偿机制存在的不足也逐渐暴露出来：一是政府“兜底”的补偿机制下内生动力缺失。改革后，基层医疗卫生机构的补偿机制发生根本性改变，由“以药养医”自求生存发展转为政府“收支统揽”承担“兜底”责任，基层医疗卫生机构的关注点从如何努力向市场要收入转向怎么向政府多争取补助。二是现行补偿办法缺乏操作性。医疗卫生服务行业的复杂性和不确定性特点，决定了核定任务、核定收支、绩效考核工作的难度，考核往往流于形式，补助“一揽子”采取“基数递增”和“打包补助”的办法，带来财政补助内容、补助标准等清晰度、透明度不够和导向性不足的问题。三是极易产生激励导向偏离。政府“兜底”机制下，服务能力越强的基层医疗卫生机构，业务收入越高，但财政补助收入却越少；相反服务能力越差、业务收入越低的，财政补助越多，“鞭打快牛”打击了基层工作积极性。四是现行补偿机制与编制管理等相关改革衔接不够。如核定人员经费支出时往往和医务人员身份挂钩，编内与编外相差悬殊，存在“重编制轻贡献”的问题。五是基层医疗卫生机构薪酬分配制度机械化。基于基层医疗卫生机构实行政府“兜底”的补偿机制，造成在基层医疗卫生机构薪酬分配制度方面机械地照搬了一般事业单位的绩效工资政策，忽视了医疗卫生服务行业的特点，陷入“平均主义”和“大锅饭”的改革“陷阱”。

制定《实施意见》的主要目的是：在全市推行基层医疗卫生机构补偿机制改革，将现行补偿模式，转变为“专项补助与付费购买相结合、资金补偿与服务绩效相挂钩”的补偿新机制。改革后，建设发展等非经常性支出主要由财政专项安排，日常运行等经常性支出主要通过提供基本医疗卫生服务，由政府或医保（个人）按标准付费购买。

（二）制定文件的依据

根据浙江省财政厅、浙江省卫健委《关于全面推进基层医疗卫生机构补偿机制改革的实施意见》（浙财社〔2017〕63号）、桐乡市人民政府《进一步深入推进医疗服务共同体工作实施方案（试行）》（桐政发〔2019〕15号）文件精神要求，结合我市实际，制定本实施意见。

二、文件框架和主要内容

《实施意见》的主要框架分五个部分，分别是指导思想、基本原则、主要内容、组织实施和附则。