上海市人民政府关于印发《上海市土壤污染防治行动计划实施方案》的通知

各区、县人民政府，市政府各委、办、局：

  现将《上海市土壤污染防治行动计划实施方案》印发给你们，请认真按照执行。

  上海市人民政府

  2016年12月31日

上海市土壤污染防治行动计划实施方案

  为全面贯彻落实国家《土壤污染防治行动计划》，加大土壤污染防治力度，加快改善本市土壤环境质量，保障农产品质量和人居环境安全，制定本实施方案。

  一、明确总体要求、工作目标和主要指标

  （一）总体要求

  全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，落实“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的城市可持续发展理念，认真落实党中央、国务院的决策部署，着眼经济社会发展全局，以保障农产品质量和人居环境安全为目标，以改善土壤环境质量为核心，坚持“预防为主、保护优先、风险管控”的原则，突出重点区域、重点行业和重点污染物，实施分类别、分用途、分阶段治理，严控新增污染、逐步减少存量，形成政府主导、企业担责、公众参与、社会监督的土壤污染防治体系，促进土壤资源安全、持续利用，为上海实现“四个率先”，建成“四个中心”、具有全球影响力的科技创新中心和卓越的全球城市提供必要保障和有力支撑。

  （二）工作目标

  到2020年，全市土壤环境质量总体保持稳定，农用地和建设用地土壤环境安全得到基本保障，土壤污染防治体系基本建成。到2030年，全市土壤环境质量稳中向好，农用地和建设用地土壤环境安全得到有效保障，土壤环境风险得到全面管控。到本世纪中叶，土壤环境质量全面改善，土地生态系统实现良性循环。

  （三）主要指标

  到2020年，受污染耕地安全利用率达到95%左右，污染地块安全利用率达到95%左右。到2030年，受污染耕地安全利用率达到98%左右，污染地块安全利用率达到98%左右。

  二、全面摸清土壤环境状况

  （一）深入开展土壤环境质量调查

  根据国家总体部署，结合本市相关工作基础，制订全市土壤污染状况详查工作方案，以农用地、重点行业企业用地和潜在污染场地为重点，深入开展全市土壤污染状况详查。

  2017年底前，完成潜在污染场地排查，形成潜在污染场地清单，建立潜在污染场地优先管控名录。2018年底前，查明农用地土壤污染的面积、分布及其对农产品质量的影响；掌握重点行业企业用地中污染地块的分布及其环境风险情况。建立土壤环境质量状况定期调查制度，每5年开展1次。（责任单位：市环保局、市规划国土资源局、市农委、市经济信息化委、市住房城乡建设管理委、市卫生计生委、市财政局、市绿化市容局、市食品药品监管局等，各区、县政府）

  （二）建设土壤及地下水环境质量监测网络

  水土联动、统一规划、优化整合本市土壤及地下水环境质量监测点位。以耕地特别是农产品生产基地为重点，开展农用地土壤环境网格化监测；以工业园区、重点行业企业用地、交通干道两侧和优先管控的潜在污染场地为重点，开展建设用地土壤环境质量监测；以浅层地下水为重点，加强重点区域土壤及地下水联动监测，完善地下水监测网络。充分发挥环保、规划国土资源、农业、水务等行业监测网作用，统一监测布点、取样、分析测试等技术规范，形成土壤及地下水环境监测体系。每年至少开展1次全市土壤及地下水环境监测技术人员培训。2017年底前，完成土壤环境质量国控监测点位设置。2018年底前，完成全市土壤及地下水环境质量监测网络优化整合工作。2019年底前，实现土壤及地下水环境质量监测点位所有乡镇、园区和重点监管企业全覆盖。（责任单位：市环保局、市发展改革委、市规划国土资源局、市农委、市水务局、市经济信息化委、市绿化市容局、市交通委、各区、县政府等）

  （三）提升土壤环境信息化管理水平

  整合环保、规划国土资源、农业、工业和水务等部门相关数据资源，建立本市土壤、地下水、水文地质、污染源等土壤环境基础数据库，规范数据采集流程，构建全市土壤环境信息化管理平台。2018年底前，建成全市土壤环境质量、潜在污染场地、重点监管企业等数据库。加强数据资源共建共享，拓宽数据获取渠道，实现数据动态更新，建立跨部门的土壤环境信息共享机制,编制数据资源共享目录，明确共享权限和方式，发挥土壤环境大数据在污染防治、城乡规划、土地利用、农业生产中的作用。（责任单位：市环保局、市发展改革委、市教委、市科委、市经济信息化委、市规划国土资源局、市水务局、市住房城乡建设管理委、市农委、市卫生计生委、市绿化市容局、各区、县政府等）

  三、严格控制和预防土壤污染

  （一）强化空间布局管控

  开展土壤及地下水环境承载能力评价，充分考虑土壤及地下水环境质量、承载能力，合理确定区域功能定位、空间布局，划定全市土壤及地下水环境功能区。加强建设项目布局论证，编制本市重点行业产业发展布局规划。促进工业企业集聚发展，严格执行相关行业企业布局选址要求，有序搬迁或依法关闭对土壤造成严重污染的企业。持续推进“198”区域建设用地减量化，优先开展水源保护区、崇明生态岛的低效工业用地减量化，优先调整工业园区周边、市政设施周边、河道两侧、交通干道两侧农用地用于生态林地建设。科学合理布局生活垃圾处理、危险废物处置、废旧资源再生利用、畜禽养殖等设施和场所。（责任单位：市发展改革委、市经济信息化委、市规划国土资源局、市环保局、市住房城乡建设管理委、市水务局、市农委、市绿化市容局、市交通委、各区、县政府等）

  （二）严控工业污染排放

  1．加强重点监管企业土壤及地下水环境监测。2017年底前，确定并公布全市土壤及地下水环境重点监管企业名单，重点监管企业名单实行动态更新。从2018年起，重点监管企业每年要对其用地进行土壤及地下水环境质量监测，结果向社会公开。市、区两级环保部门定期对重点监管企业和工业园区周边开展监测，监测结果作为环境执法和风险预警的重要依据。（责任单位：市环保局、市经济信息化委、市国资委、各区、县政府等）

  2．强化工业企业源头管控。制定实施工业污染源全面达标计划，继续推进清洁生产审核和技术改造，防止对土壤环境的污染和危害。各类工业企业要加强日常环境管理，履行自行监测、自证守法的基本责任，排查企业用地土壤环境状况，发现存在污染的，及时采取污染源消除、污染物隔离、阻断等环境风险管控措施。（责任单位：市环保局、市经济信息化委、各区、县政府等）

  3．防范企业拆除过程引发土壤及地下水污染。从2017年起，重点行业企业拆除生产设施设备、构筑物和污染治理设施，要事先制定残留污染物清理和安全处置方案，报所在区环境保护、经济信息化部门备案，严格按照有关规定实施安全处理处置，防范拆除活动污染土壤及地下水。（责任单位：市环保局、市经济信息化委、市安全监管局、市质量技监局、各区、县政府等）

  4．加强涉重金属行业污染防控。以铬、汞、镉、铅、砷等为重点，开展涉重企业重金属污染物产生和排放状况调查，建立涉重企业全口径环境信息清单。严格执行重金属污染物排放标准，落实总量控制指标，将重金属污染物指标纳入许可证管理范围。加大监督检查力度，对整改后仍不达标的企业，依法责令其停业、关闭，并将企业名单向社会公开。继续淘汰涉重金属行业落后产能，完善重金属相关行业准入条件。制定涉重金属重点工业行业清洁生产技术推行方案，鼓励企业采用先进适用生产工艺和技术。落实国家鼓励的有毒有害原料（产品）替代品目录。加强电器电子、汽车等工业产品中有害物质控制。2020年，重点行业重点重金属排放量比2013年下降8%。（责任单位：市环保局、市经济信息化委、市发展改革委、各区、县政府等）

  5．加强持久性有机污染物污染防控。继续推进持久性有机污染物（POPs）统计调查，结合产业结构调整淘汰落后产能，采取有效措施控制持久性有机污染物（POPs）污染排放，实施POPs污染场地的风险管控。（责任单位：市环保局、市经济信息化委、市发展改革委、各区、县政府等）

  （三）加强固体废物污染防治

  完善工业固体废物综合利用与处置体系。进一步规范报废机动车拆解和废轮胎、废塑料等废旧物资的再生利用活动，引导有关企业采用先进适用的加工工艺，集聚发展。加快完善多元化废弃电器电子产品回收网络体系，推进废弃电器电子产品深度处理项目建设。全面整治固废堆存场所，完善防扬散、防流失、防渗漏等设施，制定整治方案并有序实施。规范工业固废源头分类收集、贮存和处理处置活动，积极推进工业固废源头分类与环卫、环保等处理处置设施的无缝对接，加快推进老港一般工业固体废物填埋场二期工程。开展污水与污泥、废气与废渣协同治理试点。（责任单位：市住房城乡建设管理委、市环保局、市经济信息化委、市商务委、市发展改革委、市绿化市容局、市水务局、各区、县政府等）

  规范建筑垃圾收运处置。构建包括源头申报、中途转运、卸点处置、资源化利用等环节的建筑垃圾全过程管理体系，严禁建筑垃圾违规倾倒，规范建筑垃圾收运和处置，开展利用建筑垃圾生产建材产品等资源化利用示范。（责任单位：市住房城乡建设管理委、市绿化市容局、市发展改革委、市环保局、各区、县政府等）

  以最严格的环境标准，大力推进医疗废物和危险废物处置设施建设。进一步优化危险废物处理处置产业布局，调整位于水源保护区和技术水平落后的危险废物处理处置企业。鼓励区域和工业园区结合自身危废处置需求，配套建设危险废物处理处置设施。鼓励企业利用危险废物作为原材料安全利用。完善危险废物收运体系，产业园区管理机构应根据园区产业规划和企业需求，做好危险废物收集贮存转运设施的规划、建设及运营。（责任单位：市环保局、市发展改革委、市经济信息化委、市卫生计生委、各区、县政府等）

  （四）加强农业生产监管

  1．减少化肥、农药使用量。优化调整农作物种植结构和茬口布局，通过农业种植结构调整减少化肥农药施用。鼓励使用商品有机肥、农作物配方肥料和缓释肥料等，推广水肥一体化技术，优化肥料结构，降低化肥使用比例。推行农作物病虫害专业化统防统治和绿色防控技术，大力推广高效低毒低残留环保型农药以及生物农药，加强病虫害预测预报。大力推广使用防虫网、诱虫板、杀虫灯、性诱剂等绿色防控技术，减少病虫害防治次数和化学农药数量。推进实施档案农业工程，建立农田农药、化肥使用档案，防止将重金属等污染物带入土壤。促进生态循环农业发展，推广种养结合等生产模式，积极开展生态种植模式的应用示范，稳步发展种养结合家庭农场。到2019年，全市测土配方施肥技术推广覆盖率提高到90%以上，化肥利用率提高到40%以上，主要农作物病虫害统防统治覆盖率达到40%以上。到2020年，全市化肥、农药使用量在2015年基础上削减20%左右。（责任单位：市农委、市环保局、市供销合作总社、光明集团、上实集团、地产集团、各区、县政府等）

  2．强化畜禽养殖污染防治。贯彻实施本市养殖业布局规划，削减养殖总量，优化养殖布局。开展畜禽养殖场标准化建设，推进规模化畜禽养殖场污染减排，按照要求完成规划不保留畜禽养殖场退养工作。建立长效运行管理机制，严控规模化畜禽养殖场污染物排放。严格规范兽药、饲料添加剂的生产和使用，防止过量使用，促进源头减量。到2020年，全市畜禽养殖规模控制在200万头标准猪（出栏）以下，保留规模化养殖场配套建设废弃物处理设施比例达到100%。（责任单位：市农委、市规划国土资源局、市环保局、市公安局、光明集团、各区、县政府等）

  3．加强农业废弃物回收及资源化利用。加强农药包装废弃物回收处理，建立健全农业废弃物回收贮运和综合利用体系，到2018年，基本建立农药包装废弃物回收处理网络。推进农业清洁生产，结合标准园艺场建设，在崇明、青浦等地区开展农业废弃物资源化利用试点，形成一批可复制、可推广的农业面源污染防治技术模式。（责任单位：市农委、市发展改革委、市经济信息化委、市环保局、光明集团、各区、县政府等）

  4．推进水产养殖污染防治。加强水产养殖投入品管理，依法规范、合理使用抗生素等化学药品，开展专项整治。制定水产养殖清塘操作规程，减小清塘过程中底泥随尾水排放的污染，实现池塘养殖水达标排放。（责任单位：市农委、市环保局、市公安局、光明集团、各区、县政府等）

  （五）减少生活污染

  进一步落实《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，通过分类投放收集、综合循环利用，促进垃圾减量化、资源化、无害化。持续推进农村污水治理和生活垃圾处理，排查整治非正规垃圾填埋场和堆场。按照整体转型要求和连片整治的原则，滚动实施区域生态环境综合治理。禁止将未经处理或者处理不合格的生活垃圾、餐厨垃圾、菜场果蔬垃圾、市政污泥、河道底泥及相关制品等直接作为肥料用于农业生产和园林绿化。强化废氧化汞电池、镍镉电池、铅酸蓄电池和含汞荧光灯管、温度计等含重金属废物的回收与安全处置。减少过度包装，鼓励使用环境标志产品。（责任单位：市住房城乡建设管理委、市农委、市绿化市容局、市经济信息化委、市水务局、市环保局、市商务委、各区、县政府等）

  （六）加强突发环境事件应急管理

  建立突发环境事件土壤及地下水污染应急机制，开展突发环境事件环境损害鉴定评估，明确土壤及地下水污染分级分类处置措施，稳妥处置突发环境污染事件，控制或消除对土壤及地下水环境造成的威胁和危害。各区、县政府要制定和完善土壤及地下水污染事故处置应急预案，落实责任主体，明确应急响应程序、应急处置及保障措施等内容。（责任单位：市环保局、市公安局、市安全监管局、市司法局、各区、县政府等）

  四、实施农用地分类管理

  （一）划定农用地土壤环境质量类别

  依据国家有关农用地土壤环境质量类别划分技术规范要求，结合本地区实际，制定本市农用地土壤环境质量类别划分技术指南。以土壤污染状况详查结果为依据，开展本市农用地土壤和农产品协同监测与评价。在此基础上，按照土壤环境污染程度，将本市农用地划分为优先保护、安全利用和严格管控三个类别。2018年底前，完成耕地土壤环境质量类别划定；2020年底前，完成林地园地土壤环境质量类别划定。建立本市农用地分类清单，定期对各类别农用地面积、分布等信息进行更新。（责任部门：市环保局、市农委、市规划国土资源局、市绿化市容局、市食品药品监管局、各区、县政府等）

  （二）加强耕地分类管理

  1．切实加大保护力度。根据国家土地利用总体规划调整方案，结合本市耕地保有量调整工作，将符合条件的优先保护类耕地划为永久基本农田。对优先保护类耕地实现严格保护，确保其面积不减少、质量不下降。（责任部门：市规划国土资源局、市农委、市发展改革委、市环保局、各区、县政府等）

  制定优先保护类耕地集中区域的土壤环境保护方案。推进高标准农田建设项目向优先保护类耕地集中的地区倾斜；推行秸秆还田、减施农药化肥、增施有机肥、少耕免耕、作物轮作、农膜减量与回收利用等保护措施；优先开展优先保护类耕地集中区域的“198”建设用地减量化；农村土地流转的受让方要履行土壤保护的责任，避免土壤环境质量下降。（责任部门：市农委、市环保局、市规划国土资源局、市住房城乡建设管理委、各区、县政府等）

  2．推进落实安全利用和风险管控。根据土壤环境状况，结合实际，制定本市耕地安全利用和风险管控方案。2018年底前，出台本市耕地安全利用技术指南，采取农艺调控、替代种植和土壤改良等措施，降低农产品超标风险。研究制定耕地农作物种植负面清单，加强对农民、农民合作社的技术指导和培训，强化农产品质量检测。结合“198”区域建设用地减量化、基本农田保护、水源保护区治理、郊野公园建设、区域生态环境综合治理等，对安全利用类耕地进行土壤改良治理，实现安全利用。加强对严格管控类耕地的用途管理，依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品。结合本市耕地保有量调整工作，将严格管控类耕地优先调出基本农田保护范围，制定退耕还林或种植结构调整计划。对威胁地下水、饮用水源安全的潜在受污染耕地，落实有关治理措施。到2020年，全市耕地实现安全利用和风险管控面积14万亩。（责任部门：市农委、市规划国土资源局、市绿化市容局、市环保局、市住房城乡建设管理委、市食品药品监管局、各区、县政府等）

  （三）加强林地园地土壤环境管理

  严格控制林地园林农药施用结构及使用量，禁止使用高毒、高残留农药，推广高效、低毒、低残留农药及生物防治技术。以发展林下经济种养模式的林地园地为重点，开展土壤环境质量监测评估，加强林地园地分类管理。对林地园地实施土壤环境跟踪监测，对安全利用类林地园地产出食用农（林）产品的，加强产品质量检测，并结合检测结果及时采取种植结构调整等管理措施。对潜在污染林地园地开展环境风险评估，对不适合人群活动的，采取封闭、隔离等环境风险管控措施，试点开展生态治理修复。（责任部门：市绿化市容局、市农委、市环保局、市住房城乡建设管理委、各区、县政府等）

  （四）加强后备农用地资源土壤环境管理

  加强“198”区域建设用地减量化地区土壤环境管理，建立地块档案实施跟踪管理，优先用于生态林地建设。制定复垦地块调查评估技术规程和农业安全利用技术要求，严格按照土壤环境质量要求，实施农用地分类管理。加强纳入后备农用地资源的未利用地保护，定期开展巡查，依法严查向滩涂、湿地等非法排污、倾倒有毒有害物质的环境违法行为。对滩涂围垦土地拟开发为农用地的，应组织开展土壤环境状况调查评估，严格按照土壤环境质量要求，实施农用地分类管理。结合村庄改造和美丽乡村建设，加强对农村宅基地和畜禽养殖、设施农业等其他农用地复垦土地的土壤环境管理。（责任部门：市规划国土资源局、市水务局、市农委、市绿化市容局、市住房城乡建设管理委、市环保局、各区、县政府等）

  五、实施建设用地全生命周期管理

  （一）建立调查评估制度

  强化建设用地储备、出让、收回、续期等环节的场地环境调查评估，完善相关技术体系，实施本市建设用地动态流转调查评估制度。2017年底前，初步建立工业用地全生命周期管理场地环境全过程监管制度，加强工业用地使用过程中的土壤及地下水环境保护。在工业用地与经营性用地储备、出让、收回、续期前，场地责任主体应组织完成场地环境调查评估，并将调查评估结果报送环保部门。（责任单位：市环保局、市规划国土资源局、市经济信息化委、市住房城乡建设管理委、各区、县政府等）

  （二）防范建设用地新增污染

  开展建设项目环境影响评价时，要包含对土壤及地下水环境影响的评价内容，并提出防范土壤及地下水污染的具体措施。制定重点行业企业土壤及地下水污染防治技术规范，新建项目需要建设的土壤及地下水污染防治设施，要与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。（责任单位：市环保局、市经济信息化委、各区、县政府等）

  针对重金属、挥发性有机物以及半挥发性有机污染物等重点防控污染物，严格审批相关建设项目，对排放铅、汞、镉、铬、砷5种重金属、氯代烃以及多环芳烃等污染物的新增产能和淘汰产能实行“减半置换”。（责任单位：市环保局、市发展改革委、市经济信息化委、各区、县政府等）

  （三）强化潜在污染场地风险管控