虞政办发〔2015〕213号

各乡镇人民政府、街道办事处，区直有关部门和单位：

为贯彻落实省委十三届四次全会和《省政府办公厅关于进一步加强省级财政专项资金管理工作的通知》（浙政办函〔2014〕66号）、《浙江省财政厅关于推进财政支农体制机制改革的意见》（浙财农〔2014〕289号）精神，进一步加强财政支农专项资金管理，巩固财政涉农专项资金整治成果，加快构建现代财政支农政策体系，经研究，现就推进财政支农体制机制改革提出如下意见：

一、总体要求

认真贯彻落实全省有关推进财政支农体制机制改革的精神，正确把握有效发挥政府作用与市场决定作用的关系，按照“增一般、减专项、保重点、提绩效”和“两个一般不”的要求，统筹抓好稳增长、调结构、抓改革、强创新、惠民生、保稳定各项工作，通过对财政支农政策和管理模式进行制度创新和系统性重构，全面谋划财政支农改革创新，以财政改革推动和引领“三农”领域改革，进一步加大财政支农力度，进一步增强科学性、规范性、可持续性，逐步建立与现代农业发展水平和统筹城乡需求相适应的财政支农政策体系、支农资金管理体系和支农资金监督体系，更加有效地支持“三农”发展，更好地发挥财政支农资金效益，促进农业可持续发展，不断开创“四个上虞”建设新局面。

二、基本原则

一是正确处理推进改革与加大财政支农投入的关系。财政应继续把“三农”工作作为支持重点，加大支农投入力度，不断完善财政支农投入稳定增长机制，有效发挥财政对农业农村发展的保障作用。同时，坚持“存量调结构，增量促改革”，通过财政支农资金分配方式和扶持方式改革，进一步调整和优化财政支农资金的使用方向，加大支农政策清理整合力度，积极盘活存量资金，充分发掘政策潜力，切实提高财政支农资金使用效益。

二是正确处理政府与市场、政府与社会的关系。按照政府制定市场运行规则、提供基本公共服务、做好市场监管的要求，清晰界定公共财政边界，重点解决公共财政的作用与定位问题，形成市场、政府和社会作用有机统一、互为补充的良性发展机制。

三是正确处理政府职能部门之间和上下层级之间的关系。进一步厘清财政部门与农口部门的职责权限，各司其职、各负其责，实现财政职能的回归；划清区级与乡镇（街道）的管理权限，合理分权，重点是下放管理权限，形成各部门、各层级协同配合、上下联动的财政支农管理体系。

四是正确处理市场决定性作用和有效发挥政府作用的关系。竞争性领域坚持效率优先，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，减少政府直接干预，采用贴息、政府购买服务和探索股权投资等市场化手段，通过竞争机制实现市场主体的优胜劣汰。有效发挥政府作用，弥补市场缺陷，在不越位的同时避免缺位。着力优化生产关系，加大农业和农村公共物品的供给，为“三农”发展营造良好环境。

五是正确处理财政改革与其他改革的关系。深化财政支农改革创新既是财政改革发展的重要内容，也是推进农业改革创新的重要举措，只有财政支农体制改革取得实质性突破，才能为实现农业现代化提供政策导向、物质基础和财税制度保障。要充分发挥财政在资源配置、收入分配、宏观调控、监督管理等方面的作用，积极参与经济社会发展战略和各项具体政策的研究制定。进一步统筹谋划，找准着力点和撬动点，通过财政改革杠杆的引领带动和利益破冰，凝聚共识，营造氛围，协同推进整体改革。

三、财政支农改革的主要内容

2014年7月，区级财政部门牵头起草并报区政府下发实行了《上虞区财政专项资金管理办法》（虞政办发〔2014〕208号），率先全面推进了财政支农资金的改革创新，明晰了部门管理职责，细化了政策设立、资金分配、项目管理的相关规定，有力地促进财政涉农资金规范化管理。

（一）分类——构建科学、系统的财政支农政策体系

围绕“三农”重点工作，从政府与市场的关系和支出责任两个方面鉴别清理现行财政支农政策，分为公益类、准公益类、竞争类三类，形成重点突出、管理规范、进退有序、保障有力、科学系统的支农政策体系。按照区委、区政府及当前财税体制改革新要求，对3年或以上未设存续期限或存续期限较长，政策效用不明显的，以及已实现目标的项目，按照政策实施绩效，调整取消一批；对符合区委、区政府工作目标，但支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，按照“调存量、优结构、聚焦点”的目标，归并一批；对分配相对固定、带有财力补助性质的项目，按照分清“转移支付预算与部门预算”界限的要求，转换一批对未设存续期限，要求明确执行期限。通过清理整合，逐步实现财政支农政策的整合、存量资金结构优化的目标。从2016年起各农口部门编制区级财政支农政策清单。

（二）分权——构建规范、透明的财政支农资金管理体系

改革财政支农资金管理模式，实现政府部门之间以及上下层级之间合理分权，明确各自工作权限，提高财政资金管理能力和管理水平。

1.明晰财政部门与农口部门各自管理权限，实现合理分权，减少部门之间职责的交叉重叠。按照《上虞区财政专项资金管理办法》（虞政办发〔2014〕208号）的规定，财政部门主要职责是积极参与农业农村经济社会发展战略制定，研究制定面上财政支农政策，负责支农资金预算安排、资金分配，监督预算执行，配合制定具体的财政支农政策；农口部门主要职责是研究制定农业农村经济社会发展战略，负责制定具体的财政支农政策，提出支农政策目标和资金分配建议，负责支农项目管理、监督和技术指导等。财政、农口主管部门各司其职，财政部门原则上不再进行联合审批、评审、验收等。

2.明晰区级部门与乡镇（街道）各自管理权限，实现合理授权，把该放的权力下放到位，逐步解决上下一般粗的问题。区级部门主要研究解决全局性、基础性、战略性和引领性的工作，制定资金、项目管理办法，加强监督检查和绩效评价，协调解决基层无法解决的事项。乡镇（街道）负责按照区级的政策制度要求做好贯彻落实工作，以及适宜地方组织实施的支农项目，原有的一些“多、小、散”项目，且分配因素相对固定的财政支持政策，鼓励按综合因素法分配财政资金，由乡镇（街道）统筹解决。

3.逐步下放项目、资金审批权。进一步下放项目立项权限，除政策另有规定外，对实行因素法分配的补助资金，鼓励区级部门改项目审批制为备案制，并将备案资料作为区级监督检查的依据。

（三）分责——构建客观、公正的财政支农政策监督评价体系

实行财政支农政策设定权、管理权、监督权三权分开。

1.政策设定权。除法律、法规以及党委、政府确定的增支项目以外，不得新开口子。确需出台新政策的，必需明确政策绩效目标、存续期限、资金分配因素和程序、管理信息公开等内容，并按《上虞区财政专项资金管理办法》（虞政办发〔2014〕208号）的有关规定执行。

2.管理权。财政部门和农口职能部门各司其职，严格执行《上虞区财政专项资金管理办法》（虞政办发〔2014〕208号）规定的职责分工，根据部门管理职责，实行资金管理责任与项目管理责任分离，合理确定监管重点，明确工作程序，细化资金和项目管理的具体措施，避免交叉。实行上级责任与下级责任分开，进一步加大乡镇（街道）支农项目的立项权、管理权和监督权。

3.监督权。建立常态化、多元化的财政支农政策执行监督机制，切实履行内部监督和对项目实施主体的监管职责，主动接受人大、审计等部门对财政支农政策执行的检查监督。同时，加大政府购买服务力度，委托符合条件的中介机构开展支农政策和资金绩效评价，建立财政支农政策实施效果定期评价机制，把评价结果作为政策取消、调整、存续的重要依据。

（四）促转——推进财政支农政策体制机制全面转型

进一步加大财政支农投入，并按照“存量优结构，增量促改革”的原则，进一步突出财政支农资金保障重点，财政资金重点保障粮食安全、“五水共治”、农业现代化、美丽乡村建设、农民收入可持续增长等和党委、政府新确定的重点工作。

1.推进财政支农资金扶持方式全面转型。发挥财政资金的引导作用，从直接补贴为主向间接引导为主转变；在促进农业生产能力改善的同时，更加注重促进体制机制创新，重在调整生产关系；在扶持生产供应端、支持农业生产的同时，更加注重产品消费端，以规范消费需求引导拉动农业生产的标准化。

2.推进财政支农资金分配方式全面转型。财政支农专项资金分配总的原则是根据扶持政策的不同性质确定不同的资金分配方式，加大市场机制运用力度。一是对公益类政策资金，除上级有规定和区级重大项目外，鼓励按照因素法进行分配，积极实行专项性一般转移支付。同时下放项目立项审批权，增强乡镇（街道）统筹能力。二是对准公益类政策资金，加大政府购买服务力度，凡条件成熟的，要实行政府购买；暂不具备条件的，待条件成熟后，积极予以推进实施。三是对竞争类政策资金，鼓励采用市场机制实行竞争性分配，探索现代农业产业发展基金新模式。通过盘活财政结余结转资金、调整到期政策资金、压减竞争性领域专项资金和预算新增，并引入相关社会资本共同出资等方式筹集资金，实行市场化运作，引导社会资本投向现代农业。同时，积极探索风险补偿、担保补助、贷款贴息、股权投资、以奖代补等其他市场化运作模式。

四、配套改革措施

（一）建立三类财政支农政策清单

正确把握政府与市场的关系，逐项梳理财政支农政策，按照公益类、准公益类、竞争类逐一归位并公示，真正做到清单之外无权力。

（二）编制中期专项资金滚动预算

区级所有列入管理清单的专项资金都要编制中期专项资金滚动预算，以三年为周期，对规划期内的预算支出实行总量控制、跨年度平衡。

（三）建立财政支农政策退出机制

除有特殊规定以外，原则上财政支农政策存续期限为3年，经评估确需保留或调整的，由财政部门会同农口部门提出意见，按规定程序报批后适当延长。财政支农政策到期后自动取消。

（四）夯实管理基础

按照“数字财政”建设的要求，加快预算项目支出管理应用创新的推广使用，各农口部门、财政部门应负责做好省级支农专项资金管理信息系统相关工作。区级资金按因素法切块分配后，乡镇（街道）要及时将资金落实到项目，并及时将项目安排情况上报区级农口主管部门。

（五）推进全过程信息公开

按照透明预算的要求，在专项资金管理清单公开的基础上，推进管理办法、资金分配、项目执行结果、监督、绩效评价等全过程信息公开，落实信息公开的主体责任，建立信息公开责任分工制度，逐步实现全过程预算信息公开。

五、保障措施

（一）统一思想认识。财政部门、农口管理部门应深入学习十八届三中全会以来中央和省出台的一系列改革政策和新预算法，把握改革精髓，真正把改革精神落实到财政支农的实际工作中。要正确处理好改革与法治的关系，把依法行政与深化财政支农体制机制改革有机结合起来，以法治思维和法治方式推进改革。通过对财政支农政策和管理模式进行制度创新和系统性重构，进一步厘清公共财政边界、减少部门职能交叉，增强财政支农政策的科学性、规范性、可持续性，逐步建立与现代农业发展和统筹城乡发展相适应的财政支农政策体系、支农资金管理体系和支农资金监督体系，为我区农业现代化和统筹城乡发展提供有力的制度保障。

（二）加强组织领导。推进财政支农体制机制改革，是贯彻省委、省政府全面深化改革再创体制机制新优势决定的重要举措。各单位要切实加强组织领导，明确责任分工，研究制定推进改革的实施方案，细化具体措施，形成地方政府统一领导，职能部门分工负责，协同推进的工作格局，增强推进改革的合力。区政府成立以分管副区长为组长、财政局局长和区府办副主任为副组长、农口部门领导为成员的区政府财政支农体制机制改革领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在区财政局，区财政局分管副局长任办公室主任、农口部门分管副局长任办公室副主任，各部门相关科室、单位负责人为办公室成员。

（三）完善制度办法。围绕“三农”中心工作和深化财政支农体制机制改革要求，结合地方实际，抓紧完善管理办法。要按照“资金分配规范、使用范围明晰、管理监督严格、职责权能统一”的要求，加强支农资金监管制度建设，建立健全覆盖资金分配、执行、绩效评价、监督管理等各环节的资金管理制度体系。争取到2017年完成改革目标，基本建立与现代农业发展水平和统筹城乡需求相适应的财政支农体系，为我区农业现代化和城乡一体化发展提供有力的财政制度保障。

（四）营造良好环境。要切实加强对具体改革措施的监督，确保改革措施真正落实到位。加强信息交流，及时总结推广改革进程中的经验和做法。加强改革的正面宣传和舆论引导，宣传改革典型，回应社会关切，最大程度凝聚社会共识，努力营造良好的改革氛围。

附件：1.绍兴市上虞区财政支农体制机制改革三年行动计划

2.区级财政支农体制机制改革三年行动计划表

绍兴市上虞区人民政府办公室

                               2015年9月30日

附件1：

绍兴市上虞区财政支农体制机制改革三年行动计划

为深化财政支农体制机制改革，加快构建现代财政支农管理体系，根据区级推进财政支农体制机制改革的意见精神，特制定本行动计划。

一、建立公开透明、科学系统的支农政策体系

围绕公开透明、科学系统的要求，在支农政策清理整合和政策分类的基础上，对现有支农政策体系进行系统性重构，切实解决专项资金管理分散、绩效不高的问题，逐步建立起重点突出、管理规范、进退有序、保障有力、科学系统的支农政策体系。

一是依据公共财政原则和严格控制引导类、救济类、应急类专项的要求，对财政支农政策进行清理分类。对存续期限较长，政策效用不明显的，或已实现目标的项目，按照政策实施绩效，调整取消一批；对支持方向、扶持对象和用途相同或相近的项目，按照“调存量、优结构、聚焦点”的要求，整合归并一批；对分配相对固定、带有财力补助性质的项目，鼓励按因素法分配一批。2015年，区级财政支农政策预算资金安排在2014年基础上压缩15％。

二是逐步优化三类支农政策比例。在清理基础上，围绕“三农”重点工作，从政府与市场的关系和支出责任两个方面，把财政支农政策划分为公益类、准公益类、竞争类三类，从2016年起每年编制区级财政支农政策清单。对现有的竞争类支农政策，通过取消、压缩规模，或调整使用方向等方法，逐步降低竞争类支农政策的比例，不断优化支农政策结构。

三是重构支农政策体系。支农政策清理整合后，区级支农政策的重点逐步调整到对 “三农”发展具有基础性、引领性和战略性作用的领域。区级支农政策存续时间原则上确定为3年；对未设存续期限或存续期限超过2017年的，原则上执行到2017年，确保留的，应提出明确的存续期限；政策到期后按程序组织评估，视评估结果确定政策保留、调整或取消。

二、建立管理规范、权责明确的管理体系

财政部门和农口主管部门是推进财政支农改革的有机整体，要围绕“管理规范、权责明确”的要求，根据《上虞区财政专项资金管理办法》（虞政办发〔2014〕208号）有关规定，进一步健全完善管理制度和工作机制，明确各自权限，减少职责交叉重叠，实现合理分权，充分调动各方面的积极性，形成分工明确、责任清晰、相互配合的工作格局。

一是进一步转变职能，厘清部门职责。合理划分财政部门与农口主管部门在财政支农政策制定、专项资金分配、项目管理、监督检查等过程中的职责。财政部门要抓住预算安排的龙头，重点在财政支农政策设定、资金分配和流程设置、预算执行监督、支农政策绩效评估等方面发挥作用；农口部门着重在农业扶持政策制定、发展规划编制、预算执行、项目管理和绩效评价、监督和技术指导上下功夫。

二是突出工作重点，创新资金分配模式。各农口部门应按“抓重点、放一般”的原则，围绕区委、区政府的中心工作，集中精力抓好重点项目建设；对一般性项目应由乡镇自主负责建设和管理，改革由审批制改成备查制，加快项目建设进度。对一般性项目，在考虑各乡镇各种综合因素的基础上，按综合因素法切块安排区级补助资金，引导乡镇根据自身需求和财力状况，科学合理安排建设项目，区级部门原则上不再对乡镇（街道）具体项目进行审批，由乡镇（街道）在区定的框架和使用方向范围内自主立项和分配使用，避免争报项目、拆拆建建和重复建设等现象发生，增强项目安排的针对性、有效性，切实节约项目资金。

三是逐步推进事权规范化。在上级有关事权划分的原则下，逐步将直接面向基层、量大面广、由乡镇（街道）管理更方便有效的支农事项，下放到基层管理，强化区级统筹推进基本公共服务均等化的职责，探索在一些重大支农事务或项目中建立责任明确的分级管理机制，为进一步合理划分各级支农事权，积累经验，打好基础。2017年结合省与地方事权和支出责任划分情况，进一步明确区级与乡镇（街道）的事权和支出责任，调整完善财政支农政策和资金管理办法。

四是充分利用市场机制，减少行政性分配，实现财政支农方式的转型。加大财政贴息、股权投资、PPP等市场化模式的运用，探索区级现代农业基金的改革方案。发挥财政资金的引导作用，吸引社会资本参与现代农业产业、重大农业基础设施等建设，把握好基金的投资方向，坚持按市场化的方式进行管理，积极探索财政支农资金扶持我省现代农业发展的新路子。

五是推进农业领域政府购买服务工作。2016年，梳理政府购买农业公共服务清单，加强政府购买农业公共服务政策研究，对适合农民合作社提供的农业公共服务事项进行系统梳理，采取有效措施，推动农民合作社成为农业社会化服务的重要供给主体，初步建立政府购买农业公共服务的机制，到2017年基本形成较为完善的政府购买农业公共服务的机制。

六是加强管理信息化建设。加快推进区级预算项目支出管理应用创新，提高专项资金管理的信息化水平。各部门、单位对按因素法切块分配的区级财政专项资金，要及时将资金落实到项目，并将项目详细信息及相关资料录入省级专项资金项目库管理信息系统。2015年起，按照上级要求，认真做好省级专项转移支付资金全部纳入信息化管理的相关工作，推进支农项目支出信息化管理。

三、建立客观公正的监督评价体系

强化支农政策执行情况的监督评价，是构建现代财政支农政策体系、提高财政资金使用效益的重要保证。按照客观、公正的要求，优化支农政策设定权、管理权和监督权配置，明晰支农政策管理工作流程，逐步加强支农政策外部监督力度，着力建立基于第三方的、客观公正、公开透明、多层次全方位的监督体系。

一是明确支农政策管理工作流程。按照精简程序、厘清环节、分清责任、明确标准的要求，健全和优化支农政策管理工作流程，使支农政策设定、预算安排、资金分配、项目落实、监督管理、绩效评价、政策评估等工作均按流程运行，落实各环节具体责任，明确工作标准，做到可操作、可检查。

二是强化监督，建立多层次全方位的支农政策监督体系。强化内部监督，财政部门和农口部门要履行好支农资金和项目的日常管理责任，加大对影响力大、关注度高、风险隐患大的支农政策的检查力度。接受人大、审计等部门的监督，做好审计发现问题的整改落实。积极探索发挥第三方评估的作用，建立常态化的支农政策评估机制。充分发挥智囊团体和社会组织的作用，定期委托中介机构开展支农政策评估，借助第三方力量推动建立支农政策的退出机制。加大支农政策、支农项目公开公示力度，进一步发挥社会公众对支农政策的监督作用。2016年起每年都要选择一批存续时间长的支农政策进行政策评估，根据评估情况相应提出政策清理意见。

三是积极稳妥地推进支农政策全过程公开。要按照政府信息公开和建立公开透明预算的要求，全面推进支农政策相关信息公开，增强透明度，以公开来促进依法行政、科学理财。对照公开时间节点，制定支农政策信息公开的目录清单，落实信息公开的责任主体，以农民信箱、政府部门门户网站等为主平台，逐步推进支农政策清单、支农政策管理工作流程、资金管理办法、资金分配、项目执行结果、监督和绩效评价结果等全过程管理信息公开。各部门、单位拟立项项目要事先在农民信箱、区级主管部门和财政部门门户网站向社会公示，公示无异议后方可纳入项目库。2016年进一步扩大信息公开范围，2017年实现支农政策信息全过程公开。

四是探索中期财政规划管理，编制支农资金三年计划。要积极研究财政支农中期预算编制方法，实行中长期预算、滚动预算，增强财政支农政策的前瞻性、有效性和可持续性。2016年起，逐步探索根据农业农村经济社会发展战略、财政支农政策目标等编制区级支农资金三年滚动计划。