朗读
常政办发〔2015〕104号
常山县人民政府办公室关于印发
《常山县推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式实施办法（试行）》的通知
各乡（镇）人民政府、街道办事处，县政府各部门、直属各单位：
《常山县推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式实施办法（试行）》已经县政府研究同意，现印发给你们，请结合实际，认真贯彻落实。
常山县人民政府办公室
常山县推广运用政府和社会资本
合作（PPP）模式实施办法（试行）
为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，拓宽城镇化建设融资渠道，完善财政投入及管理方式，促进政府职能加快转变，提高公共产品和服务的质量和效率，提升政府公共服务水平，根据国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行<关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知>》（国办发〔2015〕42号）、财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）及《浙江省人民政府办公厅关于推广运用政府和社会资本合作模式的指导意见》（浙政办发〔2015〕9号）要求，结合我县实际，制定本实施办法。
一、总体思路和基本原则
（一）总体思路
政府和社会资本合作（Public-Private-Partnership，以下简称PPP）模式是指政府与社会资本为提供公共产品和服务而建立在契约基础上的一种长期合作关系，通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以确保公共利益的最大化。PPP模式主要以特许经营权为基础，通过运用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）、转让—运营—移交（TOT）、改建—运营—移交（ROT）等方式，以风险分担、利益共享为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥各方优势，提高公共产品和服务的质量和供给效率，实现政府、企业和社会多方共赢。
按照“政府主导、社会参与、市场运作、规范有序”的总体思路，对具备一定条件的基础设施和公共服务类项目，通过建立公平的市场运行环境和合理的投资回报机制，鼓励和引导社会资本积极参与，建立投资、补贴与价格的协同机制，不断提高基础设施运营质量和效益，满足人民群众对公共产品和服务的需求。
（二）基本原则
1、风险分担。政府与社会资本承担相应的项目建设和运营风险。原则上，项目设计、建设、技术、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。政府不给予PPP项目过高的补贴承诺，也不兜底市场风险。
2、利益共享。通过政府授予特许经营权核定价费标准以及政府购买服务等方式，建立合理的投资回报机制，稳定社会资本收益预期。政府既要充分调动社会资本参与的积极性，保障公共利益，提高公共服务质量和效率，又要防止不合理让利或利益输送，平衡好项目的财务效益和社会效益，确保实现激励相容。
3、公开透明。建立统一的政府与社会资本合作的项目信息发布平台，实行统一市场准入，创造平等投资机会，采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，公平择优确定社会投资人，实现各类社会资本平等参与、投资回报科学合理、运作公开透明。
4、诚信守约。政府与社会资本在平等协商、依法合规的基础上签订项目合同，明确提供公共产品的标准及付费等内容，并通过合约明晰PPP项目参与方各自的权利和责任。政府与社会资本一旦签署合约，都必须严格按照合约约定内容执行，无故违约必须承担相应责任。
5、积极稳妥。财政部门（PPP投资管理中心）要通过“物有所值”评价、财政承受能力论证等手段做好项目评估筛选，为县政府科学决策提供参考和依据，积极而审慎地推行PPP模式，避免盲目选择项目。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例不超过10%。通过论证并采用PPP模式建设的项目，财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。未通过论证的项目，应在调整完善实施方案后重新论证或采用其他模式建设。
二、项目范围
PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的基础设施、公共服务类项目。优先选择一些投资规模相对较大（原则上不低于1000万元，社会事业项目可适当降低）、市场化程度相对较高、技术发展比较成熟、收益比较稳定、价格调整机制相对灵活、合作期限较长（一般为10-30年）的领域推广运用PPP模式，重点推进市政基础设施、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，开展PPP项目合作。
从2015年起，符合上述领域和条件的新建、改建项目，经财政（PPP投资管理中心）会同发改部门和行业主管部门进行甄别、评估论证后筛选出来的适宜采用PPP模式的建设项目，在做好项目整体策划、编制PPP模式实施方案后，先行通过竞争机制择优选择合作伙伴，吸引各类社会资本参与项目的投融资、建设和运营。只有经过市场实践后确因客观条件限制无法实现PPP模式合作的，再考虑安排其它建设资金来源。
对于已建成的项目，相关行业主管部门应积极探寻植入PPP模式，引入社会资本并组建PPP项目公司，通过项目租赁、重组、转让等方式对原项目进行升级改造或合作经营，以缓解财政资金压力、提升经营管理水平、改善公共服务质量。
三、操作方式
上述领域中，对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖建设和经营成本，能产生合理利润的经营性项目，通过政府授予特许经营权进行投资运营主体招商，依法放开建设、运营市场，推进市场化运作；对于经营收费不足以覆盖投资成本和收益，或者虽然可基本实现保本微利，但前期投入较大、投资回收期较长的准经营性项目，通过政府授予特许经营权附加部分必要补贴等措施，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件；对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的非经营性项目，通过政府购买服务等机制，科学合理保障社会投资人应该享有的权益。
四、操作流程
（一）项目识别
由财政部门（PPP投资管理中心）牵头，发改和各行业主管部门配合，根据我县国民经济和社会事业发展规划及各行业专项发展规划，从基础设施及公共服务类中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在可实行PPP模式的项目，并会同行业主管部门组织开展项目定性、定量“物有所值”评估和财政承受能力论证。定性物有所值评估应重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与政府传统采购模式相比，能否增加有效供给、优化风险分配、提高服务质量和运营效率、促进创新和公平竞争等。定量物有所值评估要判断政府和社会资本合作模式能否降低项目全生命周期成本。财政承受能力论证应重点关注项目全生命周期内的政府付费或补贴等支出占当年财政收入的比例，确保财政的中长期可持续性。通过评估论证的项目，作为PPP模式的适用项目，由财政部门（PPP投资管理中心）报县PPP模式项目推进工作领导小组批准后，进入PPP项目储备库，并由县政府指定的项目实施部门或单位进行项目准备。
（二）项目准备
项目实施部门或单位应组织编制PPP项目实施方案，实施方案应包括项目概况、风险分配基本框架、项目运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容。
1、项目概况
项目概况主要包括基本情况、经济技术指标和项目公司股权情况等。
基本情况主要明确项目提供的公共产品和服务内容、项目采用政府和社会资本合作模式运作的必要性和可行性，以及项目运作的目标和意义。
经济技术指标主要明确项目区位、占地面积、建设内容或资产范围、投资规模或资产价值、主要产出说明和资金来源等。
项目公司股权情况主要明确是否要设立项目公司以及公司股权结构。
2、风险分配基本框架
按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
3、项目运作方式
项目运作方式主要包括委托运营、管理合同、建设-运营-移交、建设-拥有-运营、转让-运营-移交和改建-运营-移交等。
具体运作方式的选择主要由收费定价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建需求和期满处置等因素决定。
4、交易结构
交易结构主要包括项目投融资结构、回报机制和相关配套安排。
项目投融资结构主要说明项目资本性支出的资金来源、性质和用途，项目资产的形成和转移等。
项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。
相关配套安排主要说明由项目以外相关机构提供的土地、水、电、气和道路等配套设施和项目所需的上下游服务。
5、合同体系
合同体系主要包括项目合同、股东合同、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等。项目合同是其中最核心的法律文件。
项目边界条件是项目合同的核心内容，主要包括权利义务、交易条件、履约保障和调整衔接等边界。
权利义务边界主要明确项目资产权属、社会资本承担的公共责任、政府支付方式和风险分配结果等。
交易条件边界主要明确项目合同期限、项目回报机制、收费定价调整机制和产出说明等。
履约保障边界主要明确强制保险方案以及由投资竞争保证、建设履约保证、运营维护保证和移交维修保证组成的履约保证体系。
调整衔接边界主要明确应急处置、临时接管和提前终止、合同变更、合同展期、项目新增改扩建需求等应对措施。
6、监管架构
监管架构主要包括授权关系和监管方式。授权关系主要是政府对项目实施机构的授权，以及政府直接或通过项目实施机构对社会资本的授权；监管方式主要包括履约管理、行政监管和公众监督等。
7、采购方式选择
项目采购应根据《中华人民共和国政府采购法》及相关规章制度执行，采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点，依法选择适当采购方式。
公开招标主要适用于核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规和政府采购政策，且采购中不作更改的项目。
项目实施部门或单位完成编制PPP项目实施方案后，在征求财政、发改、规划、住建、国土、环保、水利等部门的意见后，报县政府批准实施。
（三）项目采购
1、采购方式
项目实施部门或单位应当按照政府采购法律法规及《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库〔2014〕215号）等规定，根据项目采购需求特点，采取适宜的采购方式，选择信誉好、实力强的社会资本参与项目建设运营。项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购等方式，其中采用竞争性磋商采购方式的，按照《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（财库〔2014〕214号）等规定执行。
2、信息发布
项目采购应通过省财政厅指定媒体发布项目信息、项目采购信息、项目需求信息、项目采购结果信息、项目合同文本等应公开内容，但涉及国家机密、商业秘密的内容除外。
3、合同签署
项目采购完成后，项目实施部门或县政府授权单位应与中选社会资本签署项目合同，明确项目经营内容、范围及期限，责任风险分担，产品和服务标准，价格、收费标准、补贴及调整机制，违约责任和争议解决程序等关键内容。并按照财政部《PPP项目合同指南（试行）》（财金〔2014〕156号）要求制订合同文本，确保合同合理分配项目风险、明确划分各方义务、有效保障各方合法权益。
（四）项目执行
1、设立项目公司
项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%。项目实施部门和财政部门（PPP投资管理中心）应监督社会资本按照采购文件和合同约定，按时足额出资设立项目公司。项目公司成立后，项目实施部门或县政府授权单位应与项目公司重新签署项目合同，或签署关于承继项目合同的补充合同。项目采购时，项目实施部门或单位已完成立项、初步设计审查等程序的，可在项目公司成立后履行必要程序，将项目的立项以及各种审批资料变更或移交至项目公司。
2、项目合同执行
社会资本和项目公司要严格按合同约定组织项目建设和运营，确保项目质量，提供安全、优质、高效、便利的公共服务。项目实施部门或单位要根据项目合同约定，监督社会资本或项目公司履行合同义务，定期监测项目产出绩效指标，确保公共产品和服务供给的质量、效率和可持续性。政府有支付义务的，应按合同约定和绩效指标向社会资本或项目公司支付费用，并执行约定的奖励条款或惩处措施。设置超额收益分享机制的，当项目收益超出预期时，依据合同约定，下调公共产品或服务的价格或减少财政补贴、提高财政分成比例，降低社会资本的超额收益。
行业主管部门和项目实施部门或单位，要加强对项目公共产品或服务质量和价格的监管，建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，积极探索政府部门和社会资本之外的第三方评审机制，对项目运作的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行综合绩效评价。评价结果依法向社会公开，并作为项目价格、补贴、合作期限等调整的依据。
（五）项目移交
项目移交时，项目实施机构或政府指定的其他机构代表政府收回项目合同约定的项目资产。
项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交；补偿方式包括无偿移交和有偿移交；移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等；移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标。
项目实施部门或政府指定的接交机构应组建项目移交工作组，根据项目合同约定与社会资本或项目公司确认移交情形和补偿方式，制定资产评估和性能测试方案。
项目移交工作组应委托具有相关资质的资产评估机构，按照项目合同约定的评估方式，对移交资产进行资产评估。
项目移交工作组应严格按照性能测试方案和移交标准对移交资产进行性能测试。性能测试结果不达标的，移交工作组应要求社会资本或项目公司进行恢复性修理、更新重置或提取移交维修保证。
社会资本或项目公司应将满足性能测试要求的项目资产、知识产权和技术法律文件，连同资产清单移交项目实施部门或政府指定的接交机构，办妥法律过户和管理权移交手续。社会资本或项目公司应配合做好项目运营平稳过渡相关工作。
项目移交完成后，财政部门（PPP投资管理中心）应组织有关部门对项目产出、成本效益、监管成效、可持续性、政府和社会资本合作模式应用等进行绩效评价，并按相关规定公开评价结果。评价结果作为政府开展政府和社会资本合作管理工作决策参考依据。
五、配套政策
（一）财政政策
财政部门要结合我县财力状况，根据不同项目情况，通过投资补助、基金参股、前期费用补贴、担保补贴、贷款贴息等方式给予PPP项目相关扶持。符合现行政策的PPP项目公司，享受我县现行各项优惠政策，并优先上报争取上级各项扶持资金等支持。财政部门将根据全县PPP项目实施进展情况，专项设立PPP引导基金，为PPP项目贷款提供增信支持。
（二）金融政策
